ابطال ماده ۲۴ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری

ابطال یک دستورالعمل ۲۸ ساله؛ وقتی مرجع اداری فراتر از اختیارات قانونی خود مقرره گذاری میکند

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در جلسه امروز مورخ ۱۴۰۵/۰۵/۲۰ در یکی از آرای مهم خود ماده ۲۴ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری ابلاغی سال ۱۳۷۸ را به دلیل خروج از حدود اختیارات قانونی مرجع وضع کننده ابطال کرد.

موضوع چه بود؟

ماده ۲۴ دستورالعمل مذکور مقرر می‌داشت که هرگاه کارمند به ارتکاب تخلف اداری اقرار کند، اعم از اینکه اقرار کتبی یا شفاهی باشد، برای اثبات تخلف نیاز به دلیل دیگری وجود ندارد.

شاکی پرونده با طرح دعوا در دیوان عدالت اداری استدلال کرده بود که تشخیص ارزش و اعتبار ادله و احراز وقوع تخلف، از صلاحیت مرجع رسیدگی‌کننده است و نمی‌توان با یک دستورالعمل اداری، اختیار ارزیابی دلایل و کشف حقیقت را محدود کرد.

 دیدگاه‌های مطرح‌شده در هیأت تخصصی اداری و رویه

در مرحله نخست، اعضای هیأت تخصصی اداری و رویه دیوان عدالت اداری در خصوص ماهیت مقرره اختلاف نظر داشتند

 اکثریت اعضا معتقد بودند مقرره مورد شکایت با اصول دادرسی و قواعد حاکم بر ارزیابی ادله ناسازگار است، زیرا مرجع رسیدگی را از بررسی سایر قرائن و دلایل بازمی‌دارد.

 اقلیت اعضا با استناد به قاعده «اقرار العقلاء علی انفسهم جائز» و نیز ماده ۲۰۲ قانون آیین دادرسی مدنی، مقرره را منطبق با قانون می‌دانستند.

نقطه عطف پرونده

در جریان رسیدگی در هیأت عمومی، بحث مهم‌تری مطرح شد، اینکه اساساً *آیا هیأت عالی نظارت اختیار وضع چنین دستورالعملی را داشته است یا خیر؟*

پس از بررسی قوانین و مقررات حاکم در زمان تصویب دستورالعمل، این نتیجه حاصل شد که:

•  قانون رسیدگی به تخلفات اداری وظایف و اختیارات هیأت عالی نظارت را به طور مشخص احصا کرده است.
•  اختیار وضع دستورالعمل‌های ماهوی و الزام‌آور برای هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری در زمره اختیارات قانونی این هیأت پیش‌بینی نشده است.
•  بنابراین هیأت عالی نظارت نمی‌توانسته با تصویب یک دستورالعمل، قواعدی فراتر از قانون در فرآیند رسیدگی به تخلفات اداری وضع کند.

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با پذیرش این استدلال، ماده ۲۴ دستورالعمل یادشده را به دلیل خروج از حدود اختیارات قانونی مرجع واضع ابطال کرد.

تحلیل تکمیلی و شخصی قاضی دیوان عدالت اداری

آنچه این رأی را از یک اختلاف ساده پیرامون اعتبار اقرار فراتر می‌برد، بازگشت هیأت عمومی به یکی از بنیادی‌ترین اصول حقوق عمومی، یعنی *اصل قانونی بودن صلاحیت‌ها* است.

در نگاه نخست، ممکن است ذهن حقوق‌دان به سمت این پرسش سوق پیدا کند که آیا اقرار کارمند برای اثبات تخلف کفایت می‌کند یا خیر،اما به گمان اینجانب، مسأله اصلی پرونده در جای دیگری نهفته است. پرسش بنیادین آن است که چه مرجعی حق دارد درباره شیوه رسیدگی، ارزش ادله و حدود اختیارات هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری قاعده‌گذاری کند؟

در حقوق عمومی، اصل بر صلاحیت نیست، بلکه اصل بر عدم صلاحیت است و هر مقام اداری تنها در حدود اختیاراتی که قانون به صراحت برای او مقرر کرده، مجاز به اقدام است. بنابراین هرگاه اختیار مقرره‌گذاری، ایجاد تکلیف یا محدود کردن اختیارات مراجع دیگر، مستند به حکم صریح قانون نباشد، نمی‌توان آن را از سکوت یا ابهام قانون استنباط کرد.

از این منظر، اهمیت رأی حاضر در آن است که هیأت عمومی، به جای ورود در مناقشه ماهوی پیرامون ارزش اثباتی اقرار، ابتدا به سرچشمه اعتبار مقرره توجه کرده است، زیرا در نظام حقوق عمومی، قانونی بودن یک مقرره پیش از آنکه به محتوای آن وابسته باشد، به صلاحیت مرجع واضع آن وابسته است

به بیان دیگر، حتی اگر فرض شود مفاد ماده ۲۴ دستورالعمل از حیث ماهوی نیز قابل دفاع بوده است، این امر نمی‌تواند کمبود صلاحیت قانونی مرجع تصویب‌کننده را جبران کند. مقرره‌ای که بر پایه اختیار قانونی استوار نباشد، هرچند از حیث محتوا صحیح به نظر برسد، از منظر حقوق عمومی واجد ایراد بنیادین است.

این رأی از زاویه‌ای دیگر نیز واجد اهمیت است. گاه در نظام اداری این تصور شکل می‌گیرد که برای رفع خلأهای اجرایی یا ایجاد وحدت رویه، می‌توان از طریق دستورالعمل‌ها قواعدی فراتر از قانون وضع کرد،حال آنکه رأی حاضر یادآور می‌شود که *هماهنگی اداری هرگز نمی‌تواند جایگزین مجوز قانونی شود. اداره حق دارد قانون را اجرا کند، اما حق ندارد در پوشش اجرا، به قانون‌گذاری ثانوی مبادرت ورزد.

در واقع، پیام عمیق این رأی آن است که حاکمیت قانون صرفاً در تبعیت اشخاص از قانون خلاصه نمی‌شود، بلکه پیش از همه، خودِ مراجع اداری باید در چارچوب قانون باقی بمانند. هرگاه مرجع اداری از مرز صلاحیت قانونی عبور کند، هرچند با انگیزه تسهیل امور یا انتظام‌بخشی به فرآیندها، نتیجه آن توسعه قدرت اداری خارج از اراده قانونگذار خواهد بود.