ابطال ماده ۲۴ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری
فهرست
وکلاپرس- قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری در جلسه روز گذشته این نهاد مورخ ۲۰ مرداد ماه ۱۴۰۵، ماده ۲۴ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۱۳۷۸) را به دلیل خروج از حدود اختیارات قانونی مرجع وضع کننده ابطال کرد.
به گزارش وکلاپرس، طبق ماده ۲۴ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۱۳۷۸ «هرگاه کارمند به ارتکاب تخلف اداری اقرار کند، اعم از اینکه اقرار کتبی یا شفاهی باشد، برای اثبات تخلف نیاز به دلیل دیگری وجود ندارد.»
از دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری (بخشنامه شماره ۴۷۷۸۴/۱۱ مورخ ۱۳۷۸/۸/۲۹):
ماده ۲۴ : هرگاه کارمندی اقرار به وقوع تخلف یا تخلفات مقرر در قانون نماید، دلیل دیگری برای ثبوت آن لازم نیست. اقرار موضوع این ماده اعم از شفاهی و کتبی است. اقرار شفاهی است وقتی که در جریان رسیدگی در جلسه هیأت به عمل آید و کتبی است در صورتیکه در یکی از اسناد یا دفاعیه کارمند به هیأت اظهار شده باشد. به هر ترتیب اقرار اعم از کتبی و شفاهی باید به امضاء اقرارکننده رسیده باشد.
تبصره ۱: اقرار باید صریح و روشن باشد.
تبصره ۲: اجبار و اکراه به اقرار ممنوع و مرتکبین به عنوان متهم به هیأت معرفی خواهند شد.
طبق گزارش یکی از قضات حاضر در این جلسه، شاکی پرونده با طرح این دعوا استدلال کرده بود که تشخیص ارزش و اعتبار ادله و احراز وقوع تخلف، از صلاحیت مرجع رسیدگیکننده است و نمیتوان با یک دستورالعمل اداری، اختیار ارزیابی دلایل و کشف حقیقت را محدود کرد.
در نهایت قضات دیوان عدالت اداری با استناد به اینکه «هیأت عالی نظارت نمیتواند با تصویب یک دستورالعمل، قواعدی فراتر از قانون در فرآیند رسیدگی به تخلفات اداری وضع کند» با ابطال این مقرره ۲۸ ساله موافقت کردند.
به روز رسانی خبر: ۱۴۰۵/۶/۶
دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۲۴۸۰۰۱ دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده ۲۴ دستورالعمل تخلفات اداری
به موجب ماده ۲۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲ به منظور نظارت بر حسن اجرای این قانون در دستگاه های مشمول و برای ایجاد هماهنگی در کار هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری هیأت عالی نظارت تشکیل میشود هیأت مزبور در صورت مشاهده موارد زیر از سوی هر یک از هیأتهای بدوی یا تجدید نظر دستگاههای مزبور تمام یا بعضی از تصمیمات آنها را ابطال و در صورت تشخیص سهل انگاری در کار هر یک از هیأت ها هیأت مربوط را منحل مینماید. هیأت عالی نظارت میتواند در مورد کلیه احکامی که در اجرای این قانون و مقررات مشابه صادر شده یا میشود بررسی و اتخاذ تصمیم نماید الف عدم رعایت قانون رسیدگی به تخلفات اداری و مقررات مشابه (ب) اعمال تبعیض در اجرای قانون رسیدگی به تخلفات اداری و مقررات مشابه (ج) کم کاری در امر رسیدگی به تخلفات اداری (در موارد دیگر که هیأت بنا به مصالحی ضروری تشخیص میدهد.
همچنین بر اساس ماده ۲۷ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲ آیین نامه اجرایی این قانون به وسیله سازمان امور اداری و استخدامی کشور تهیه و به تصویب هیأت وزیران میرسد. بر این اساس هیأت وزیران بنا به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور، آیین نامه قانون یادشده را در جلسه مورخ ۱۳۷۳/۶/۱۶ و به استناد ماده ۲۷ قانون اخیرالذکر تصویب کرده است.
بنا به مراتب مذکور و صرف نظر از این که به موجب بندهای (۲۸) و (۲۹) پیوست ۳ تصویب نامه تنقیحی هیأت وزیران در موضوع تخلفات اداری تصویب نامه در خصوص مصوبات معتبر و منسوخ در موضوع تخلفات اداری مصوب ۱۴۰۰/۱۰/۸ تبصره ماده ۳۷ آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به تخلفات اداری ۲۶۲۲۲ ت ۳۰۴ هـ مورخ ۱۳۷۳/۸/۲ ناظر بر تجویز امکان تصویب آیین نامه برای هیأت عالی نظارت به موجب رأی شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۰۵۱ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است و اصلاحیه این تبصره مصوب (۱۳۹۹/۱/۲۰) نیز مبنی بر این که دستورالعمل چگونگی کار هیأت عالی نظارت و سایر دستور العملهای لازم برای اجرای قانون و این آیین نامه توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه و ابلاغ خواهد شد به موجب نظر رییس مجلس شورای اسلامی ملغی و عدم اعتبار این تبصره در تصویب نامه تنقیحی مصوب ۱۴۰۰/۱۰/۸ نیز تصریح شده است ولی با توجه به این که وظایف و اختیارات هیأت عالی نظارت به موجب قانون تعیین شده و تصویب مقررات و دستورالعملهای لازم برای اجرای قانون اساساً در عداد وظایف و اختیارات قانونی این هیأت احصا نشده است در نتیجه حکم مقرر در ماده ۲۴ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری مصوب جلسه مورخ ۱۳۷۸/۸/۴ هیأت عالی نظارت خارج از حدود اختیارات و صلاحیت هیأت عالی نظارت بوده و مستند به بند یک ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
با اعمال ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره مورد شکایت به زمان تصویب آن مخالفت شد. این رأی بر اساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب (۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
قاضی محمدپور در توضیح این تصمیم اعلام کرد:
ابطال یک دستورالعمل ۲۸ ساله؛ وقتی مرجع اداری فراتر از اختیارات قانونی خود مقرره گذاری میکند
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در جلسه امروز مورخ ۱۴۰۵/۰۵/۲۰ در یکی از آرای مهم خود ماده ۲۴ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری ابلاغی سال ۱۳۷۸ را به دلیل خروج از حدود اختیارات قانونی مرجع وضع کننده ابطال کرد.
موضوع چه بود؟
ماده ۲۴ دستورالعمل مذکور مقرر میداشت که هرگاه کارمند به ارتکاب تخلف اداری اقرار کند، اعم از اینکه اقرار کتبی یا شفاهی باشد، برای اثبات تخلف نیاز به دلیل دیگری وجود ندارد.
شاکی پرونده با طرح دعوا در دیوان عدالت اداری استدلال کرده بود که تشخیص ارزش و اعتبار ادله و احراز وقوع تخلف، از صلاحیت مرجع رسیدگیکننده است و نمیتوان با یک دستورالعمل اداری، اختیار ارزیابی دلایل و کشف حقیقت را محدود کرد.
دیدگاههای مطرحشده در هیأت تخصصی اداری و رویه
در مرحله نخست، اعضای هیأت تخصصی اداری و رویه دیوان عدالت اداری در خصوص ماهیت مقرره اختلاف نظر داشتند
اکثریت اعضا معتقد بودند مقرره مورد شکایت با اصول دادرسی و قواعد حاکم بر ارزیابی ادله ناسازگار است، زیرا مرجع رسیدگی را از بررسی سایر قرائن و دلایل بازمیدارد.
اقلیت اعضا با استناد به قاعده «اقرار العقلاء علی انفسهم جائز» و نیز ماده ۲۰۲ قانون آیین دادرسی مدنی، مقرره را منطبق با قانون میدانستند.
نقطه عطف پرونده
در جریان رسیدگی در هیأت عمومی، بحث مهمتری مطرح شد، اینکه اساساً *آیا هیأت عالی نظارت اختیار وضع چنین دستورالعملی را داشته است یا خیر؟*
پس از بررسی قوانین و مقررات حاکم در زمان تصویب دستورالعمل، این نتیجه حاصل شد که:
- قانون رسیدگی به تخلفات اداری وظایف و اختیارات هیأت عالی نظارت را به طور مشخص احصا کرده است.
- اختیار وضع دستورالعملهای ماهوی و الزامآور برای هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری در زمره اختیارات قانونی این هیأت پیشبینی نشده است.
- بنابراین هیأت عالی نظارت نمیتوانسته با تصویب یک دستورالعمل، قواعدی فراتر از قانون در فرآیند رسیدگی به تخلفات اداری وضع کند.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با پذیرش این استدلال، ماده ۲۴ دستورالعمل یادشده را به دلیل خروج از حدود اختیارات قانونی مرجع واضع ابطال کرد.
تحلیل تکمیلی و شخصی قاضی دیوان عدالت اداری
آنچه این رأی را از یک اختلاف ساده پیرامون اعتبار اقرار فراتر میبرد، بازگشت هیأت عمومی به یکی از بنیادیترین اصول حقوق عمومی، یعنی *اصل قانونی بودن صلاحیتها* است.
در نگاه نخست، ممکن است ذهن حقوقدان به سمت این پرسش سوق پیدا کند که آیا اقرار کارمند برای اثبات تخلف کفایت میکند یا خیر،اما به گمان اینجانب، مسأله اصلی پرونده در جای دیگری نهفته است. پرسش بنیادین آن است که چه مرجعی حق دارد درباره شیوه رسیدگی، ارزش ادله و حدود اختیارات هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری قاعدهگذاری کند؟
در حقوق عمومی، اصل بر صلاحیت نیست، بلکه اصل بر عدم صلاحیت است و هر مقام اداری تنها در حدود اختیاراتی که قانون به صراحت برای او مقرر کرده، مجاز به اقدام است. بنابراین هرگاه اختیار مقررهگذاری، ایجاد تکلیف یا محدود کردن اختیارات مراجع دیگر، مستند به حکم صریح قانون نباشد، نمیتوان آن را از سکوت یا ابهام قانون استنباط کرد.
از این منظر، اهمیت رأی حاضر در آن است که هیأت عمومی، به جای ورود در مناقشه ماهوی پیرامون ارزش اثباتی اقرار، ابتدا به سرچشمه اعتبار مقرره توجه کرده است، زیرا در نظام حقوق عمومی، قانونی بودن یک مقرره پیش از آنکه به محتوای آن وابسته باشد، به صلاحیت مرجع واضع آن وابسته است
به بیان دیگر، حتی اگر فرض شود مفاد ماده ۲۴ دستورالعمل از حیث ماهوی نیز قابل دفاع بوده است، این امر نمیتواند کمبود صلاحیت قانونی مرجع تصویبکننده را جبران کند. مقررهای که بر پایه اختیار قانونی استوار نباشد، هرچند از حیث محتوا صحیح به نظر برسد، از منظر حقوق عمومی واجد ایراد بنیادین است.
این رأی از زاویهای دیگر نیز واجد اهمیت است. گاه در نظام اداری این تصور شکل میگیرد که برای رفع خلأهای اجرایی یا ایجاد وحدت رویه، میتوان از طریق دستورالعملها قواعدی فراتر از قانون وضع کرد،حال آنکه رأی حاضر یادآور میشود که *هماهنگی اداری هرگز نمیتواند جایگزین مجوز قانونی شود. اداره حق دارد قانون را اجرا کند، اما حق ندارد در پوشش اجرا، به قانونگذاری ثانوی مبادرت ورزد.
در واقع، پیام عمیق این رأی آن است که حاکمیت قانون صرفاً در تبعیت اشخاص از قانون خلاصه نمیشود، بلکه پیش از همه، خودِ مراجع اداری باید در چارچوب قانون باقی بمانند. هرگاه مرجع اداری از مرز صلاحیت قانونی عبور کند، هرچند با انگیزه تسهیل امور یا انتظامبخشی به فرآیندها، نتیجه آن توسعه قدرت اداری خارج از اراده قانونگذار خواهد بود.
تذکر:
- این رای به موجب ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری در تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و لازم الاتباع است
- متن رای هنوز منتشر نشده است (متن این رای مورخ ۷ شهریور ماه ۱۴۰۵ منتشر شد)
**«با سلام، لطفاً شماره دادنامه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و در صورت انتشار، متن کامل رأی مربوط به ابطال ماده ۲۴ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری مورخ ۱۴۰۵/۰۵/۲۰ را اعلام فرمایید.»**
هنوز متن این رای منتشر نشده است