تعارض قوانین؛ مانع پنهان سنددار شدن بخش بزرگی از املاک/ ضرورت تجدیدنظر در ضوابط احراز تصرفات مالکانه

تعارض قوانین؛ مانع پنهان سنددار شدن بخش بزرگی از املاک/ ضرورت تجدیدنظر در ضوابط احراز تصرفات مالکانه

قانون ثبت اسناد و املاک مصوب سال ۱۳۱۰ با مطرح نمودن ثبت اجباری املاک، در صدد هویت‌بخشی به کلیه املاک و صدور سند رسمی مالکیت از رهگذر وضع ضمانت اجرای سنگین برای عدم اخذ سند بود به طوریکه مطابق ماده ۲۲ این قانون دولت فقط کسی را مالک می‌شناخت که نامش در دفتر املاک اداره ثبت اسناد، درج شده باشد.

همچنین در مواد ۴۶ و ۴۷ قانون ثبت اسناد و املاک، معاملات ملکی به عنوان اسنادی که باید اجبارا به صورت رسمی به ثبت برسد احصاء شده بود و ماده ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک، ضمانت اجرای محکم بی‌اعتباری و عدم پذیرش را برای استنکاف و امتناع از ثبت رسمی این نوع اسناد، در نظر گرفته بود.

در عمل اما ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول در میان آحاد جامعه فراگیر نشد و شورای محترم نگهبان با خلاف شرع تشخیص دادن مواد ۲۲ و ۴۸ قانون ثبت و اعتباربخشی به قولنامه‌های عادی با استناد به اصل رضایی بودن قراردادها، به رونق معاملات غیررسمی در نظام حقوقی و معاملاتی استمرار بخشید.

فراگیر شدن معاملات غیر رسمی اراضی و املاک بوسیله قولنامه‌های عادی، رفته‌رفته مشکلات عدیده‌ای برای مردم و دستگاه قضایی ایجاد کرد چرا که این نوشتجات عادی افزون بر ایجاد اختلافات حقوقی، زمینه بروز جرایمی از قبیل جعل، کلاهبرداری، زمین‌خواری، پولشویی و… را تسهیل و به ورود میلیون‌ها پرونده به محاکم دادگستری منجر شد.

اعتبار قولنامه‌های عادی در نظام قانون‌گذاری و رویه قضایی تا جایی ارتقاء یافت که در مواردی اسناد رسمی مالکیت، تاب معارضه با این اوراق را نمی‌یافتند و با استناد به مقرراتی از جمله ماده ۶۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، در دادگاه‌ها حکم بطلان اسناد رسمی مالکیت صادر می‌شد.

با عنایت به آثار مخرب قولنامه‌های عادی بر امنیت معاملات ملکی و بهداشت حقوقی جامعه، سلب اعتبار از این اوراق غالبا فسادزا، در دستور کار حاکمیت قرار گرفت و در سال ۹۵ طرح “ارتقاء اعتبار اسناد رسمی” در مجلس شورای اسلامی مطرح که نهایتا این طرح تحت عنوان “الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیر منقول” به تصویب رسید.

مصوبه مجلس با ایراداتی از سوی شورای نگهبان مواجه و مغایر شرع عنوان شد و پس از رفت‌‌وبرگشت‌های متعدد، در نهایت با اصرار مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد تا با توجه به مصالح جامعه و بر اساس احکام ثانویه شرعی، در خصوص این مصوبه تصمیم‌گیری شود.

رهبر شهید انقلاب نیز یک سال پس از طرح این مصوبه در مجمع تشخیص مصلحت، با در نظر گرفتن تبعات زیان‌بار بی‌هویت بودن بخشی از اراضی و املاک، از قولنامه‌های دستی با عنوان منشأ فساد یاد نموده و تصویب این قانون را مصلحت قطعی کشور عنوان نمودند.

متعاقب ارشادات قائد شهید امت، گره‌های تصویب این قانون باز شد و مجمع تشخیص مصلحت در ۲۶ اردیبهشت ماه ۱۴۰۳ این قانون را موافق با مصالح اجتماعی دانست و بدین‌ترتیب یکی از مهم‌ترین قوانین که انقلابی در نظام حقوقی کشور است، به تصویب رسید.

همانطور که از نظر گذشت، فلسفه تصویب و شاخصه بارز قانون الزام به ثبت رسمی معاملات سلب اعتبار از اسناد عادی و تثبیت و تقویت جایگاه اسناد رسمی مالکیت است؛ اما این قانون نوآوری‌های دیگری نیز داشته است و برای نمونه با محدود نمودن صلاحیت مشاورین املاک به انجام مذاکرات مقدماتی بین طرفین معامله و تنظیم پیش‌نویس قرارداد، فعالیت این صنف را نظام‌مند و آنان را که عموما از دانش حقوقی بهره چندانی ندارند، از انعقاد قراردادهای دارای آثار حقوقی بر حذر داشته است.

نوآوری مهم دیگر این قانون، حل یکی از چالش‌های اساسی حدنگاری و سنددار شدن اراضی کشاورزی است؛ توضیح آنکه تا پیش از تصویب این قانون که صدور اسناد مالکیت ششدانگ برای اراضی با هر میزان مساحت را امکان‌پذیر نموده، برخی دستگاه‌های اجرایی با استناد به حدنصاب‌های فنی موضوع ماده ۲ قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی، مانع از صدور سند مالکیت مفروز برای اراضی کشاورزی خرد می‌شدند.

البته بدون در نظر گرفتن حکم تبصره ۹ ماده ۱۰ قانون الزام نیز لزوم صدور اسناد مالکیت ششدانگ برای اراضی کشاورزی خرد، واضح و مبرهن بود چرا که اولا از سیاق عبارات ماده ۲ قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی چنین برمی‌آید که مقصود قانون‌گذار، ممنوعیت افراز و تفکیک اراضی کشاورزی سنددار به قطعاتی با مساحت کمتر از حدنصاب است و صدور اسناد اولیه از دایره شمول این حکم خارج است و ثانیا با عنایت به اینکه قانون جامع حدنگار به عنوان قانون خاص مؤخر، حدنگاری کلیه پهنه‌های سرزمینی ‌را تکلیف نموده است؛ قانون خاص مؤخر، بر قانون سابق حاکم بوده و در حدود تعارض، ناسخ آن محسوب می‌شود.

به هر تقدیر، تصویب قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیر منقول به اختلاف تفاسیر پایان داد و با تصریح به صدور اسناد مالکیت اراضی کشاورزی با هر میزان مساحت، یکی از موانع پیشبرد حدنگاری باغ‌ها و اراضی زراعی را از میان برداشت.

مع‌الوصف یکی از موانع اساسی تحقق صد درصدی حدنگاری و سنددار شدن پهنه‌های سرزمینی هنوز به قوت خود باقی است، جایی که صدر ماده یک قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی که یکی از مهم‌ترین و شایع‌ترین طرق دریافت سند مالکیت است، اشعار می‌دارد صدور سند مالکیت در اجرای این قانون صرفا برای اراضی کشاورزی، نسق‌های زراعی، باغ‌ها و “ساختمان‌های احداث شده” بر روی اراضی امکان‌پذیر است.

این در حالی است که طبق تعاریف فنی، ساختمان بنایی مستقل، مجزا و استوار شامل یک یا چند اتاق یا هر نوع فضای مسقف به منظور سکونت، کسب و کار یا استفاده توأم می‌باشد و با این اوصاف باید بنایی بر روی عرصه احداث شده باشد که عرفاً بتوان آن را ساختمان دانست و به عبارت دیگر، دست‌کم بنا باید واجد ارکان اصلی از قبیل شالوده (پِی)، دیوارها و سقف باشد.

مشکل آنجاست که احداث ساختمان در وهله اول مستلزم صرف هزینه‌های گزاف است و مهم‌تر از آن، احداث اعیان منوط به اخذ پروانه ساختمان است حال آنکه مطابق بند الف ماده ۲ تصویب‌نامه شماره ۱۶۵۵/دش_۱۳۷۱/۸/۱۹ شورای عالی اداری کشور در خصوص اصلاح روش‌های صدور پروانه ساختمان، یکی از شرایط صدور پروانه ساختمان ارائه سند رسمی مالکیت است که حکایت از وجود تسلسل و یک دور باطل و سردرگم‌کننده دارد. به عبارت دیگر، شرط صدور سند مالکیت، احداث اعیانی و از طرف دیگر لازمه صدور پروانه ساختمان برای احداث بنا و اعیانی، ارائه سند رسمی مالکیت است.

با عنایت به جمیع موارد مطروحه، نگارنده معتقد است به منظور فراهم شدن زمینه تحقق کامل حدنگاری و اجرای بدون تنازل قانون الزام به ثبت رسمی معاملات، می‌بایست ضوابط ساخت‌وساز مسکن به گونه‌ای اصلاح شود که ابتدائا مجوز احداث حصار، بدون نیاز به ارائه سند رسمی و صرفا با ارائه مبایعه‌نامه عادی، استشهادیه و نیز گواهی ثبت ادعا در سامانه ساماندهی اسناد عادی (موضوع ماده ۱۰ قانون الزام به ثبت رسمی معاملات) صادر شود تا مالک، بتواند با صرف هزینه اندک و طی تشریفات اداری حداقلی، محدوده تصرفات قانونی خود را محصور و مشخص نماید.

از سوی دیگر، ضرورت دارد ماده یک قانون تعیین تکلیف نیز به نحوی اصلاح گردد که امکان صدور سند برای “اراضی محصورِ فاقد ساختمان و اعیانی” را فراهم نماید و ضابطه احراز تصرف مالکانه اشخاص را مواردی از قبیل دیوارچینی و حصارکشی قرار دهد؛ کما اینکه تبصره یک ماده ۴ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی عرضه و تولید مسکن، برای اراضی واقع در روستاهای دارای طرح هادی و شهرهای با جمعیت کمتر از ۲۵هزار نفر، صرفا احداث دیوار به ارتفاع ۲ متر در اطراف زمین را اماره و نشانه‌ای بر تصرف مالکانه اشخاص دانسته و صدور سند مالکیت برای اراضی محصور را امکان‌پذیر نموده است.

در پایان پیشنهاد می‌گردد ضوابط شهرداری برای اخذ پروانه ساختمان به زمانی موکول گردد که مالک پس از صدور مجوز و انجام عملیات حصارکشی، تصرفات خود را محرز و سند مالکیت زمین محصور را دریافت نموده است.

اقدامی که هم به این دور تسلسل و سردرگمی مردم پایان می‌دهد و هم زمینه تکمیل حدنگاری و اجرای حداکثری قانون الزام به ثبت رسمی معاملات را فراهم می‌آورد.

محمدسعید ابراهیمی کارشناس حقوق ثبت