وکلاپرس ـ غلامحسن مزارعی، عضو هیأت مدیره کانون وکلای خوزستان، در یادداشتی دیدگاه قضات هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نسبت به پیش نویس آیین نامه لایحه استقلال را بر اساس رویه این نهاد قضایی مورد توجه قرار داده است. متن یادداشت(ویرایش دوم) این وکیل دادگستری را در ادامه می خوانید:
خطر تجمیع قدرت و ضرورت تفکیک قوا موجب شد که نویسندگان قانون اساسی در هنگام تدوین وظایف رئیس قوه قضائیه (اصل ۱۵۸ ق.ا)، آگاهانه حق وضع آئین نامه را پیش بینی ننمایند. علیرغم این سکوت معنادار، مفسر قانون اساسی با تفسیر اصل ۱۳۸ چنین صلاحیتی را برای رئیس قوه قضائیه خلق نموده است. با اینکه صلاحیت رئیس قوه قضائیه از اصل ۱۳۸ قانون اساسی استنباط شده است، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مصوبات رئیس قوه قضائیه را از نظارت دیوان عدالت اداری خارج نمود و اکنون این مصوبات، نظارت ناپذیر شده اند.
شورای نگهبان از اصل ۱۳۸ قانون اساسی (که ناظر بر وضع آئین نامه توسط هیات وزیران و وزرا است)، اختیار مشابهی برای رئیس قوه قضائیه استنباط نموده است، لذا مصوبات رئیس قوه (با فرض صحت تفسیر شورای نگهبان)، جایگاهی هم ردیف با آئین نامه های مندرج در این اصل دارند. به عبارت دیگر اگر رئیس قوه قضائیه همچون وزار و هیات وزیران، حق وضع آئین نامه و صدور بخشنامه دارد، نمی توان مدعی شد که آئین نامه های رئیس قوه قضائیه جایگاه فراقانونی دارند و تابع قوانین مصوب مجلس و قانون اساسی نیستند.
آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به عنوان عالیترین مفسر قضائی در زمینه نظارت بر آئین نامه ها، می تواند مبنای قابل قبول جامعه حقوقی برای نقد و ارزیابی هرآئین نامه ای باشد، و می توان از نگاه قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری پیش نویس اخیر قوه قضائیه در خصوص اصلاح آئین نامه لایحه قانونی استقلال را نقد نمود. قطعا این نگاه که با زبان قضایی آمیخته است برای مقامات قوه قضائیه شنیدنی تر و موجه تر خواهد بود، مگر اینکه مقامات قضائی، عالیترین قضات اداری کشور را بر خطا ببینند.
بیشتر بخوانید: نامه قضات بازنشسته دیوان عالی کشور به رییس قوه قضاییه
نکته قابل تأملی که تدوین کنندگان پیش نویس آئین نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلا به آن بی توجه بوده اند، این است که قانون اساسی و رویه دیوان عدالت اداری، قلمرو محدودتری برای تدوین آیین نامه نسبت به دوره قبل از انقلاب ترسیم نموده اند و مسائلی که قبلاَ با نظامنامه قابل تدوین بود اینک از قلمرو اختیارات نظامنامه نویسان خارج شده است.
به عنوان نمونه دیوان عدالت اداری در دادنامه: ۸۵/۲۴۳، ۲۴۴تاریخ ۲۵/۰۴/۱۳۸۵ استدلال نموده است: «با وضع و تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تثبت اصل تفکیک قوای عالیه، مقننه، مجریه و قضائیه و تاکید بر استقلال آنها از یکدیگر به شرح اصل ۵۷ قانون اساسی و صدر اصل ۱۵۶ قانون فوقالذکر و صراحت اصل ۳۶ قانون مزبور که مقرر داشته است «حکم به مجازات و اجراء آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.» نظامنامه راجع به تشخیص انواع تقصیرات قضات و تعیین مجازات آنها که در تاریخ ۱۳/۱۲/۱۳۰۴ به تصویب هیأت وزراء رسیده است، خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات قوه مجریه تشخیص داده میشود و مستنداً به قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.»
این رای نشان می دهد که هیات عمومی دیوان عدالت اداری قلمرو اختیارات آئین نامه نویسان را محدودتر از دوره قانون اساسی مشروطه می داند و تدوین کنندگان پیش نویس جدید آئین نامه لایحه استقلال کانون وکلا به این مرزهای قانونی بی اعتناء یا بی اطلاع بوده اند. از منظر قضات دیوان عدالت اداری دو ایراد اساسی به پیش نویس ارایه شده می توان وارد نمود:
ضرورت تدوین پیش نویس آیین نامه توسط مقامات ذیربط
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرای متعددی آئین نامه ها را، به دلیل عدم رعایت تشریفات تصویب و خصوصاَ عدم تدوین پیش نویس یک آئین نامه توسط مرجع قانونی، باطل نموده است؛ از جمله (دادنامه: ۲۶۷ کلاسه پرونده: ۶۸۵/۸۸ تاریخ: ۲۸/۰۶/۱۳۹۰) ؛(دادنامه ۲۰۶ ، پرونده ۸۸/۱۰۳۲)؛ ( ۴۶۰/۸۷شماره دادنامه: ۸۸/۶۴۷تاریخ: ۰۲/۰۹/۱۳۸۸).
با توجه به این رویه، اقدام قوه قضائیه برای تدوین پیش نویس و ارسال به کانون های وکلا و یا جایگزین نمودن نظرخواهی از جامعه حقوقی به منظور توسل به افکار عمومی برای، موجه نمودن عبور از مرجع قانونی تدوین اصلاحات آئین نامه، بر خلاف ماده ۲۲ لایحه استقلال کانون وکلا و رویه قضائی دیوان عدالت اداری می باشد.
ورود به قلمرو اختصاصی قانونگذار
بر اساس اصول متعددی از قانون اساسی قانونگذاری در برخی موضوعات مختص قوه مقننه می باشد که اصطلاحا «صلاحیت خاص قانونگذاری» نامیده می شود. تعیین جرم و مجازات، مالیات و تعیین حدود آزادی های عمومی از شناخته شده ترین موضوعاتی این دسته بندی اند. دیوان عدالت ادرای این قلمرو را مورد حمایت قرار داده و گاه مصادیق آن را روشن نموده است.
کنکاش در آرای دیوان عدالت اداری نشان می دهد که تعیین تکلیف بسیاری از موارد در صلاحیت اختصاصی قانونگذار است و مقامات وضع کننده ائین نامه حق مقررات گذاری در آن حوزه ها را ندارند: وضع جریمه و ضمان، حذف حقوق مکتسب قانونی، محدود نمودن حقوق قانونی اشخاص یا افزایش تکالیف قانونی و اخذ وجه، که در بسیاری از آرای دیوان عدالت اداری تکرار شده است و دیوان عدالت اداری، نقض این محدوده را دلیل بطلان تمام یا بخشی از یک آئین نامه تلقی نموده است.
به عنوان نمونه در دادنامه شماره (۸۸/۲۰۵)، استدلال نموده است: «….وضع قاعده آمره موجد یا سالب حق و تکلیف و الزامات و تعیین جرائم و تخلفات و نوع و میزان مجازات و تعیین موارد اسقاط مراحل تعقیب و مجازات که از مصادیق بارز قانونگذاری است، اختصاص به قوه مقننه یا مأذون از قبل قانونگذار دارد نظر به اینکه مقررات قانون کارشناسان رسمی دادگستری متضمن تفویض اختیار وضع مقرراتی در باب شمول مرور زمان به تخلفات انتظامی کارشناسان رسمی دادگستری نیست. بنابراین ماده ۷۰ آییننامه اجرائی قانون فوقالذکر که تعقیب تخلفات انتظامی کارشناسان رسمی دادگستری را به شرح ماده مذکور مشمول مرور زمان و موقوف شدن تعقیب کارشناس متخلف اعلام داشته است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده میشود..»
با توجه به استدلال مندرج در این رأی، می توان بخش های از پیش نویس آئین نامه استقلال را خارج از حدود مقامات وضع کننده آئین نامه تلقی نمود. بخش های عمده ای از مقررات آئین نامه پیشنهادی (گرچه بعضاَ تکرار مقررات قبل از انقلاب اند) ولی با معیارهای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و رویه دیوان عدالت اداری، سازگار نیستند.
بیشتر بخوانید: بیانیه وکلای با سابقه قضایی کانون وکلای خراسان درباره پیش نویس آیین نامه لایحه استقلال
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه: ۸۳/۶۶ کلاسه پرونده: ۳۲۱/۸۱ تاریخ: ۲۷/۰۲/۱۳۸۳ که نسبت به تصویب آیین نامه اجرائی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری می باشد، محدوده اختیارات مقام وضع کننده آیین نامه را به روشنی تبیین نموده است: «….نظر به اینکه وضع قاعده آمره در خصوص تعیین تخلفات انضباطی و ضرورت تعقیب انتظامی متخلفین اختصاص به مقنن دارد، قسمت آخر ماده ۷۲ آییننامه مورد اعتراض که متضمن وضع قاعده آمره در این خصوص است، خارج از حدود اختیارات قوه مجریه و ابطال میشود. ۷- با عنایت به اینکه اذن مقنن در خصوص تهیه و تصویب آییننامه اجرائی لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری به وزیر دادگستری متضمن وضع قاعده آمره مشعر بر تعیین مجازات محرومیت موقت یا دائم از شکل وکالت و یا اعلام بیاعتباری اسناد مندرج در تبصره ماده ۶۷ آییننامه فوقالذکر در دادگاهها و سایر مراجع رسمی نمیباشد. بنابراین بندهای ۵ و ۶ و همچنین تبصره ماده ۷۶ مزبور خارج از حدود اختیارت قوه مجریه تشخیص داده و ابطال میگردد. ۸- وضع قاعده آمره در خصوص شمول مرور زمان تعقیب تخلفات انتظامی وکلای دادگستری از وظایف اختصاصی مقنن بوده و نیاز به قانون و یا اذن قانونگذار دارد. و همچنین تعیین مدت برای آن اختصاص به حکم قانونگذار دارد، بنابراین ماده ۸۶ آییننامه مورد شکایت به جهت اعلام شمول مرور زمان بلحاظ انقضاء ۲ سال از تاریخ ارتکاب تخلف و یا آخرین اقدام انتظامی خارج از حدود اختیارات وزارت دادگستری تشخیص داده و ابطال میگردد. …»
این رأی نیز نشان می دهد که قاعده گذاری در خصوص تخلفات وکلا از حدود اختیارات مقامات آیین نامه نویس خارج است و مفاد آئین نامه پیشنهادی این محدودیت را در نظر نداشته است.
با وجود آرای فوق که نمونه اندکی از هزاران رای مشابه دیوان عدالت اداری می باشند، می توان تبعیت قوه قضائیه از رویه های قضایی خویش را مورد ارزیابی قرار داد. به نظر می رسد که با توجه به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و رویه دیوان عدالت اداری، صلاحیت آئین نامه نویسی حکمرانان مرزهای مشخص تری یافته است و از منظر رویه قضائی هیات عمومی دیوان عدالت اداری، پیش نویس آئین نامه لایحه استقلال کانون وکلا مرزهای آئین نامه نویسی را نادیده گرفته است.
تدوین آیین نامه بر خلاف تشریفات مندرج در قانون، نقض مرزهای تفکیک قوا و قانون اساسی و ورود به اختیارات قانونگذار، از مهمترین ایرادات این پیش نویس است که با هیچ راهکاری جز تمکین به حاکمیت قانون و استرداد پیشنهاد اصلاح آئین نامه مرتفع نمی گردد.
