بودجه و بی‌قانونی

برای شناخت وضعیت قانون و بی‌قانونی در ایران، یکی از بهترین منابع گزارش‌های تفریغ بودجه‌ است. بر قانون بودجه منطق اعداد حاکم است. گزارش‌های سالانه دیوان محاسبات کشور تحت عنوان «تفریغ بودجه» وضعیت عملکرد قانون بودجه را تا حد زیادی عیان می‌‌کند. نگاهی داشته باشیم به وضعیت اجرای قانون بودجه به‌عنوان یک سند الزام‌آور حقوقی از طرف دستگاه اجرائی و دامنه نقض آن که موجب اختلال کارکردی قانون بودجه است. قانون بودجه معلوم برای یک سال میزان و منابع درآمدی دولت داشته و محل هزینه آنها را تعیین می‌کند.

فلسفه قانون بودجه مهار قدرت در استفاده از منابعی است ملی‌است. این قانون تماما تکلیف دولت است و در اجرای آن کسی غیر از دولت و دستگاه‌های اجرائی کمترین مداخله‌ای ندارد و مسئولیت اجرا یا عدم اجرای آن به طور کامل برعهده دستگاه‌هاست.

قانون بودجه یک منظومه به‌هم‌پیوسته است. هر بخش از قانون بودجه که محقق نشده و درست اجرا نشود، بقیه قسمت‌ها را تحت تأثیر قرار داده و منظومه قانون بودجه را عملا از کار انداخته و بی‌معنا می‌کند.

قوانین بودجه تا اندازه‌ای ممکن است انحراف داشته باشند ولی وقتی موارد تحقق‌نیافتن بودجه زیاد باشد، نشان‌دهنده آن است که دولت در تدوین لایحه و اجرا و مجلس در مرحله تصویب به راه درست نرفته‌اند. چنین حالتی نظم حقوقی بودجه را کلا مختل می‌کند و حاصل آن می‌شود هدر رفتن سرمایه ملی و سوءاستفاده از قدرت.

گزارش‌های تفریغ بودجه سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ که از طرف دیوان محاسبات کشور تهیه و به‌تازگی منتشر شده‌اند، وضعیتی اسف‌بار را نمایش می‌دهند که حاکی از اختلال نظم حقوقی در درآمدها و هزینه‌کردهای دولت در همه بخش‌های بودجه است.

در گزارش تفریغ موارد رعایت‌ نشدن قانون تحت سه عنوان ذکر شده‌اند:

رعایت‌نشدن مواعد مقرر در قانون؛ که شامل احکامی از قانون بودجه است که باید در مدت معینی عمل می‌شدند. این احکام اجرا شده‌اند، ولی نه در مدت مقرر.

رعایت‌نشدن احکام قانون؛ که شامل احکامی از قانون بودجه است که اجرا نشده‌اند.

عدم عملکرد؛ که شامل اقداماتی است که باید طبق قانون بودجه انجام می‌شدند ولی به طور کلی هیچ اقدامی درباره آنها انجام نشده است.

در گزارش تفریغ ۱۴۰۱ جمعا ۴۴۷ مورد تحت عنوان رعایت‌نشدن حکم قانون آمده است، یعنی دستگاه‌ها در ۴۴۷ مورد احکام قانون بودجه ۱۴۰۱ را نقض کرده‌اند. در همین سال ۵۸ مورد از احکام به طور کلی عمل نشده و تحت عنوان عدم عملکرد آمده‌اند. در بحث ما رعایت‌نشدن مواعد نیز مهم است، زیرا در هر حال نشان‌دهنده نقض قانون است. در ۴۷ مورد از مواعد مقرر در قانون بودجه ۱۴۰۱ تخطی شده است. جمع موارد نقض قانون بودجه در این سال شامل ۵۵۲ مورد است.

گزارش تفریغ سال ۱۴۰۲ عملکرد مشابهی را نشان می‌دهد. در این سال ۴۶۳ مورد احکام مندرج در تبصره‌ها و بندها رعایت نشده‌اند. ۴۱ مورد عدم عملکرد داشته‌اند و ۵۲ مورد نیز دچار رعایت‌نشدن مواعد شده‌اند. در سال ۱۴۰۲ جمع موارد رعایت‌نشدن قانون بودجه ۵۵۶ مورد است.

این اعداد فقط دربرگیرنده مقادیر کمّی است. قطعا در بررسی کیفی وضعیت عملکرد بودجه، وضعیت دشوارتر و بدتری مشاهده خواهد شد.

از نکات جالب و مهم گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۱ که مغایر با حقوق ملت به‌ویژه حق آزادی اطلاعات است، این است که در پنج مورد که مربوط است به گزارش صادرات نفت و گاز و میعانات گازی، سقف منابع حاصل از صادرات، میزان کاهش منابع و… وزارتخانه‌های نفت و اقتصاد، گزارش‌ را محرمانه اعلام کرده‌اند.

اما چرا قوانین بودجه به چنین سرنوشتی دچار می‌شوند؟ نوع قانون‌گذاری ایران، چه در مرحله لایحه‌نویسی و چه در مرحله تصویب، غالبا مبتنی بر آرزوهاست، نه واقعیت‌ها. آرزوهایی در قالب قانون حکم می‌شوند و وقتی با واقعیت روبه‌رو می‌شوند، می‌ریزند و شکست می‌خورند. این مدل قانون‌گذاری مبتنی بر تجربه نیست و بیش از تجربه‌های عملی که از مسیرهای مطالعاتی علمی کشف شده باشند، از تصورات ذهنی و منافع شخصی و گروهی تأثیر می‌گیرد. در اجرا نیز نظام اداری فربه و رانتی که مدیریت‌های ارشد و میانی آن اکثرا در اختیار افرادی است که کمتر دارای صلاحیت اشغال سمت هستند، تأثیر مهمی بر نازایی قوانین از‌جمله قانون بودجه دارند.

این نظام اداری از مشاهده واقعیت گریزان است و کارگزارانش بیش از آنکه به منافع عمومی بیندیشند، به حفظ و ارتقای خود فکر می‌کنند. شعارهای بزرگ توخالی می‌دهند و همت به افزایش رانت‌های خود می‌گمارند. اگرچه اختیار همراه با مسئولیت است، ولی الگوی حاکم بر مدیریت اجرائی استثنائی بزرگ بر این اصل شده است. بیشترین اختیارات را دارند ولی هیچ مسئولیتی

بودجه کشور در عمل، به سندی بی‌اعتبار و بی‌اثر بدل شده و با از‌ دست‌ دادن خصلت توسعه‌ای خود فقط وسیله‌ای می‌شود برای توجیه دریافت و پرداخت‌های دستگاه‌ها و لاغیر.