ابطال مصوبه شورای عالی شهرسازی مبنی بر مجوز ساخت بنا در ۴۰ درصد زمین با کاربری کشاورزی در ازای اختصاص ۶۰ درصد زمین به خدمات شهری

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۶/۱۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای همایون پورآسا

طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۴ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره ۱۱۴/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۴/۲۳ معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

گردش کار

شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال

۱- بند ۴ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره ۱۱۴/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۴/۲۳ معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

۲-ماده یک

۳- بند ۶-۳ و تبصره های ۱ و ۲ از ماده ۲ و

۴- بند ۲ و تبصره های ۱ و ۲ از ماده ۳ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون اصلاح پیوست ۳ طرح جامع شهر تهران دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری ابلاغی تحت نامه شماره ۶۳۶۴۰/۳۱۰ مورخ ۱۳۹۸/۵/۲ معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

«در بند ۹ سیاست های کلی نظام قانونگذاری، ابلاغی مقام معظم رهبری در سال ۱۳۹۸، اصل شفافیت و عدم ابهام در قانون نویسی (و به نحو اولی در دستورالعمل ها و آیین نامه ها) مورد تأکید قرار گرفته است. همچنین ماده ۵ سند امنیت قضایی مصوّب ۱۳۹۹/۷/۲۱ اشعار می دارد: «تصمیمات مراجع قضایی شبه قضایی و اداری باید عاری از ابهام بوده و دارای انسجام باشد».

در متن مصوبه مورد شکایت مرقوم شده «در صورت اختصاص حداقل ۶۰ درصد عرصه به خدمات» و مشخص نیست منظور از تخصیص به خدمات چیست.. آیا مطابق با بسیاری از مصوبات قبلی یعنی واگذار کردن مجانی آن به شهرداری است و یا این که مالک مکلف به استفاده اجباری از ملک خود به نحو مورد نظر شهرداری است که در هر دو حالت بر خلاف قانون و با شرایط خود می باشد و در این مورد استدعا دارم تا دستور استفسار این مورد از مرجع تصویب کننده را صادر فرمایید.

در بخش پایانی مصوبه مورد شکایت اظهار داشته احداث بنا مطابق با تراکم پهنه در ۴۰ درصد باقیمانده منوط به تهیه طرحو تصویب در کمیسیون ماده پنج میسر میباشد تهیه طرح و تصویب آن در کمیسیون ماده ۵ به این معناست که کلیه زمین های شهری که اراضی کشاورزی نامیده شده اند با مساحت بیش از ۵۰۰ متر مربع تا ۵۰۰۰ متر مربع در طرح تفصیلی فاقد کاربری مشخص می باشند و برای تعیین کاربری نیاز به تهیه طرح توجیهی و ارائه به کمیسیون ماده ۵ دارند.

در صورتی که طرح تفصیلی براساس طرح جامع تدوین شده است و بسیاری از املاک بایری که با تعریف جعلی زمین مزروعی (که از انواع زمین کشاورزی است) شناخته شدند در پهنه های مختلف شهر و دارای کاربری های مشخص در طرح تفصیلی میباشند که

اولاً : طبق مفاد ماده ۱۵ قانون زمین شهری زمین های بایر نیازی به تغییر کاربری ندارند.

ثانیاً با توجه به شرح وظایف کمیسیون ماده ۵ در قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب (۱۳۵۱) که تصویب نقشه های تفصیلی و تغییرات آنها در محدوده تعریف طرح تفصیلی مذکور در بند ۳ ماده یک قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوّب ۱۳۵۳/۴/۱۶ و اصلاحیه بعدی آن می باشد یعنی براساس طرح جامع شهری و این کمیسیون صلاحیتی در تغییرات کاربری موردی پلاک ثبتی خاص ندارد.

فی الواقع این مصوبه به این معنی است که شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اعلام نموده تمام زمین های شهری بین ۵۰۰ تا ۵۰۰۰ متر که بر اساس ملاک مصوّب شده مورخ ۱۳۹۸/۴/۳ این شورا زمین کشاورزی تعریف می شوند صرف نظر از این که در کجای شهر و در چه پهنه و کاربری از طرح تفصیلی هستند فاقد کاربری (و یا دارای کاربری کشاورزی) محسوب شده و برای اخذ پروانه ساختمان باید به کمیسیون ماده ۵ مراجعه کنند. در صورتی که این وظیفه خارج از اختیارات قانونی کمیسیون ماده ۵ طرح تفصیلی می باشد.

مصوبه اخیر به لحاظ عدم رعایت عدالت نیز مورد اشکال است. اصل سوم قانون اساسی در بند نهم در مورد وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران اشعار می دارد: «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی» و همچنین در فصل ۲ ماده ۲ بند سوم از مصوبه شورای عالی اداری در خصوص حقوق شهروندی در نظام اداری مصوّب ۱۳۹۵/۱۱/۹، «حق مصون بودن از تبعیض در نظامها، فرآیندها و تصمیمات اداری» مذکور است. در این مصوبه در مورد زمین های تا ۵۰۰ متر هیچ محدودیتی قائل نشده لیکن قوائد تحدید کننده برای زمین فرضاً ۵۰۱ متر به نحوی است که سطح اشغال قابل ساخت بسیار کمتر از زمین ۵۰۰ متر مربع می باشد.

لذا با عنایت به موارد فوق الذکر درخواست ابطال این مصوبه مورد استدعاست.

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه ای که به شماره ۱۶۵۱۰۴۷ مورخ ۱۴۰۳/۵/۲ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:

“مصوبات مورد شکایت بخش هایی از ۲ مصوبه است که مرجع صدور هر دو مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشد و شامل:

۱- مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون اصلاح پیوست ۳ طرح جامع تهران دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری در تهران با شماره ۶۳۶۴۰/۳۱۰ مورخ ۱۳۹۸/۵/۲ (مصوب ۱۳۹۸/۴/۳) در قسمت های:

الف- ماده یکم: بخش تعریف اراضی کشاورزی و مزروعی.

ب- ماده دوم: بخش ۶-۳ و تبصره های یکم و دوم آن.

ج- ماده سوم: بند ۲ و تبصره های یکم و دوم آن.

۲- مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران با شماره ۱۱۴/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۴/۲۳ (مصوّب ۱۴۰۰/۳/۲۴) در قسمت بند ۴ مصوبه.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران

شماره ۱۴۰۰/۴/۲۳-۳۰۰/۱۱۴

شهردار محترم شهر تهران

استاندار محترم تهران

رئیس محترم شورای اسلامی شهر تهران

شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه ۱۴۰۰/۳/۲۴ مصوبه مورخ ۱۳۹۸/۴/۳ خود در خصوص دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری در شهر تهران را با عنایت به نامه شماره ۱۰/۴۸۴۳۵۸ مورخ ۱۳۹۹/۵/۲۶ شهردار تهران به وزیر راه و شهرسازی مبنی بر وجود برخی چالش ها در اجرای آن مورد بررسی مجدد قرار داد و ضمن عنایت به صورتجلسه مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۵ کمیته تخصصی مقررات لوایح و سیاست گذاری (کمیته فنی شماره ۴) و موافقت کلی با پیشنهادهای ارائه شده ضمن تأکید بر رویکرد صیانت و حفاظت از باغات باقیمانده در شهر تهران اصلاحات زیر را مصوب نمود:

۴- در خصوص اراضی کشاورزی با مساحت بیش از ۵۰۰ متر مربع تا ۵۰۰۰ متر مربع در صورت اختصاص حداقل ۶۰ درصد عرصه به خدمات، احداث بنا مطابق با تراکم پهنه در ۴۰ درصد باقیمانده منوط به تهیه طرح و تصویب در کمیسیون ماده پنج میسر می باشد، معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل وزارت راه و شهرسازی و مدیر کل دبیرخانه شورای عالی ۱۰۵۷۱۴/۳۱۰ شهرسازی و معماری ایران به موجب لوایح شماره ۱۱۱۶۹۷/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۳/۷/۲۱ و مورخ ۱۴۰۳/۷/۱۱ توضیحاتی داده اند که خلاصه آنها اجمالاً به شرح زیر است:

تصویب ضابطه در بند ۴ مصوبه مورد شکایت که نوعاً در زمره ضوابط شهری است از اختیارات شورای عالی می باشد؛ در واقع تأکیدی بر اجرای ضوابط کلى تأمین خدمات مورد نیاز شهروندان از جمله مالکان اراضی مورد نظر در طرحهای تفصیلی است که میزان و مقدار آن در طرح های مصوّب تعیین می گردد و این که با وجود طرح تفصیلی برای کل شهر چرا لازم است برای این اراضی طرح تهیه شود مسئله ای فنّی است زیرا همان گونه که استحضار دارند این طرح ها موسوم به طرحهای موضعی هستند که در چهارچوب طرح تفصیلی ولی به مقیاس بزرگ تر به جهت نیاز به دقت در اجرای آنها تهیه میشود بنابراین هیچگونه مغایرتی با طرح تفصیلی نباید داشته باشند. لذا با عنایت به مراتب فوق رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.”

در خصوص خواسته دیگر شاکی مبنی بر ابطال ماده یک بخش تعریف اراضی کشاورزی و مزروعی از مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون اصلاح پیوست ۳ طرح جامع شهر تهران (دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری) ابلاغی تحت نامه شماره ۶۳۶۴۰ ۳۱۰ مورخ ۱۳۹۸/۵/۲ معاون شهرسازی و معماری و وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با عنایت به این که سابقاً به موجب نظریه فقهای شورای نگهبان موضوع نامه شماره ۱۰۲/۳۸۳۲۴ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۳ قائم مقام دبیر شورای نگهبان مندرج در دادنامه ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۴۹۵۹۳ مورخ ۱۴۰۳/۲/۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تعریف «اراضی کشاورزی و مزروعی» تصریح گردیده: «اطلاق بند ۱ نسبت به کشاورزی و مزروعی دانستن زمین و اعمال تضییقات خاص بر آنها به صرف این که در سند کشاورزی دانسته شده در حالی که مانعیت قانونی برای تغییر کاربری وجود نداشته است از جمله این که تغییر کاربری قبل از پیروزی انقلاب اسلامی اتفاق باشد خلاف شرع شناخته شد»، لذا خواسته مطروحه مبنی بر درخواست ابطال اطلاق تعریف اراضی کشاورزی و مزروعی ذیل ماده ۱ مصوبه مورد اعتراض تابع نظریه فقهای محترم شورای نگهبان که در صدر به آن اشاره شده بوده و بدین ترتیب موجبی برای رسیدگی به شکایت مطروحه از لحاظ بعد شرعی وجود ندارد و همچنین در خصوص بند ۶-۳ و تبصره های ۱ و ۲ از ماده ۲ و بند ۲ و تبصره های ۱ و ۲ از ماده ۳ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون اصلاح پیوست ۳ طرح جامع شهر تهران دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری ابلاغی تحت نامه شماره ۶۳۶۴۰/۳۱۰ مورخ ۱۳۹۸/۵/۲ معاون شهرسازی و معماری و وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با عنایت به این که موضوع سابقاً در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده و براساس دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۵۳۳۱۹۴ مورخ ۱۴۰۲/۳/۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و قابل ابطال و با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مغایر شرع شناخته نشده، لذا در خصوص شکایت مطروحه سابقاً از لحاظ بعد شرعی و قانونی تصمیم گیری شده و موضوع شکایت مشمول مفاد رأى مذکور و واجد اعتبار امر مختوم میباشد. لذا معاون قضایی در امور هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۲۷۶۸۱۰ مورخ ۱۴۰۴/۵/۲۷ قرار رد شکایت صادر کرده است.

رسیدگی به بند ۴ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاحبرخی ضوابط دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره ۱۱۴/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۴/۲۳ معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در دستور کار جلسه هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۶/۱۱ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرحزیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأى هیأت عمومی

اولاً با توجه به این که در بند ۴ مصوبه مورد اعتراض میزان معین و مشخصی جهت اختصاص عرصه به خدمات تعیین نشده درج عبارت «حداقل ۶۰ درصد عرصه در متن این بند می تواند موجبات سوء استفاده مقام مجری (شهرداری) را هنگام صدور پروانه ساخت فراهم آورد.

ثانیاً با عنایت به این که اراضی شهری دارای کاربری های مشخصی هستند که در طرحهای جامع و تفصیلی شهرها تعیین میگردند، لذا موکول نمودن احداث بنا در ۴۰ درصد از اراضی کشاورزی باقیمانده به تهیه طرح و تصویب و تعیین کاربری در کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که در بند ۴ مصوبه مورد اعتراض مقرر شده واجد اشکال و ایراد قانونی است و از طرفی نوع کاربری خدماتی که ۶۰ درصد عرصه اراضی کشاورزی واقع در محدوده شهر به آن اختصاص مییابد در این بند تعیین نشده است.

بنا به مراتب مذکور، بند ۴ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون بازنگری و اصلاح برخی ضوابط دستور العمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری در طرح تفصیلی شهر تهران ابلاغی تحت نامه شماره ۱۱۴/۳۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۴/۲۳ معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

احمدرضا عابدی
رییس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری