طرح یا لایحه؟
فهرست
وکلاپرس- بیژن عباسی، سرپرست معاونت قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، ابعاد قانون گذاری از طریق طرح یا لایحه را مورد تحلیل و بررسی قرار داده است.
به گزارش وکلاپرس، به نقل از شرق مجید انصاری در جلسه هماهنگی طرح ها و لوایح زنان بیان کرد: مشکل ما در وضع قوانین کشور این است که در‌حال حاضر غلبه قانونگذاری بر طرح محوری است نه لایحه محوری. اشکال آنجاست که قانون اساسی محوریت تقنین را به لایحه داده که فرایند کارشناسی دقیق تری داشته و الزامات مالی و اجرائی آن نیز دقیق تر لحاظ میشود.
بیشتر بخوانید:
- بیژن عباسی به عنوان سرپرست معاونت قانون اساسی منصوب شد
- معاون حقوقی ریاست جمهوری: پیش‌نویس لایحه الزام دستگاه‌های قانون‌گذار به رعایت سیاست‌های کلی در حال تدوین است
او در جلسه یادشده از نمایندگان خواسته بود که به جای ارائه طرح، لایحه محوری را در فرایند تقنینی کشور در اولویت قرار دهند. اما انصاری در شهریور‌ماه و در جلسه‌ای دیگر هم بر اهمیت لایحه محوری به جای طرح محوری در فرایند تدوین قوانین تأکید کرد: برداشت از قانون اساسی این است که تقنین باید بر پایه لایحه صورت گیرد و طرح به‌عنوان ابزاری در اختیار نمایندگان مجلس است که برای خلأهای موجود در قوانین از آن استفاده کنند. حالا سؤال این است که این میزان تأکید معاون حقوقی ریاست‌جمهوری درباره اینکه تقنین بهتر است از طریق لایحه انجام شود تا طرح، به چه علت است و اصولا طرح‌محور یا لایحه‌محور بودن قوانین چه نسبتی با استیفای حقوق ملت دارد؟
ارتباط قانونگذاری و نوع نظام سیاسی
بیژن عباسی، معاون قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، تأکید میکند: «قانون اساسی اعلام کرده است که چهار نهاد منشأ پیشنهاد قانون هستند؛ لایحه مصوب هیئت دولت، طرح مجلس، لایحه قضائی قوه قضائیه و طرح شورای عالی استان‌ها که در حوزه کار شوراهای محلی است. این طرح‌ها یا مستقیما تقدیم مجلس میشود یا اینکه به دولت داده شده و از طریق دولت راهی مجلس میشود. بنابراین تنها لوایح مصوب هیئت دولت و طرح نمایندگان مجلس، به صورت مستقیم به مجلس تقدیم میشود».
وی به این موضوع هم اشاره میکند که در کشورهای دارای نظام پارلمانی مانند انگلیس و کشورهایی مانند فرانسه که دارای نظام نیمه‌ریاستی-نیمه‌پارلمانی هستند، ۸۰ تا ۹۰ درصد قوانین مصوب مجلس، در عمل ناشی از لوایح پیشنهادی دولت است: «به بیان دیگر انتخابات در کشورهای دموکراتیک به صورت حزبی است و احزاب درباره مشکلات کشور اقدام به آسیب‌شناسی کرده و در زمان انتخابات راهکار ارائه میدهند. از سوی دیگر در این کشورها دولت برآمده از حزب اکثریت در مجلس است. در نتیجه راهکارهایی که حزب ارائه داده، از طرف دولت تبدیل به لایحه و تقدیم مجلس میشود.
مجلس هم بعد از انجام بررسی های لازم لایحه را تبدیل به قانون میکند». به گفته عباسی با توجه به اینکه در کشور ما انتخابات حزبی نیست و برای مجلس و دولت، دو انتخابات متفاوت برگزار میشود، مباحثی بر سر اینکه باید قانون گذاری لایحه محور باشد یا طرح محور ایجاد میشود. اتفاقی که در نظام های مبتنی بر احزاب رخ نمیدهد. این استاد حقوق اساسی تأکید میکند: «یکی دیگر از دلایل اهمیت لوایح آن است که نمایندگان مجلس هر چهار سال یک بار تغییر میکنند و مشخص نیست که در دوره بعد هم انتخاب شوند یا خیر. محل فعالیت آنها هم تهران است.
اما کارشناسان وزارتخانه ها و سازمان های دولتی سال ها در حوزه مربوطه فعالیت تخصصی میکنند و با اقصی نقاط کشور در ارتباط هستند، در نتیجه شناخت بهتری از مشکلات و راهکارها دارند. همچنین دولت کارشناسان، امکانات و آمارهای دقیق تری را در اختیار دارد که بر اساس آنها میتواند پیشنهاد قوانین متناسب با نیاز کشور را ارائه دهد. به همین دلیل اصل ۷۵ قانون اساسی تأکید کرده که اگر طرح نمایندگان مجلس منجر به افزایش هزینه ها و کاهش درآمدهای دولت شود، باید راهکاری را برای پوشش یا کاهش هزینه یادشده پیش بینی کنند».
ترجیحی میان طرح یا لایحه نیست
به گفته عباسی، در قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مصوب ۱۳۹۸ ترجیحی درباره لایحه یا طرح نیست: «البته مجلس میگوید تقنین در کشور ما بیشتر بر پایه لوایح است اما من با این موضوع موافق نیستم، بلکه فکر میکنم نسبت تصویب قوانین مبتنی بر طرح و لایحه به صورت ۵۰-۵۰ باشد یا حتی شاید طرح‌ها بیشتر باشند. البته این آمار را باید از مجلس گرفت. اما نکته مهم آن است که در جهان به صورت عملی منشأ تصویب قوانین، لوایح پیشنهادی دولت است».
او با اشاره به اینکه نظام سیاسی کشور ما شبیه به نظام نیمه‌ریاستی-نیمه‌پارلمانی است، اظهار کرد: «نوع تفکیک قوا در قانون اساسی ما برگرفته از قانون اساسی فرانسه است که در این نظام های سیاسی ازجمله در ایران، دولت هم میتواند لایحه ارائه دهد. اما در کشورهای دارای نظام ریاستی، تفکیک قوا مطلق است و صفر تا صد قانونگذاری با مجلس است. این را هم توجه کنید که تعداد نظام های ریاستی در جهان کم است و غالب کشورها یا پارلمانی هستند یا نیمه‌ریاستی-نیمه پارلمانی».
عباسی به موضوع لایحه قضائی مصرح در اصل ۱۵۸ قانون اساسی هم اشاره میکند: «لوایح قضائی مرتبط با قضاوت هستند؛ یعنی به مسائل دادگاه‌ها و آیین دادرسی در آنها میپردازند، بنابراین نمیتوان گفت هر لایحه‌ای که مرتبط با مجازات باشد، قضائی است. به‌عنوان مثال لایحه حجاب، قانون مجازات اسلامی و… مبتنی بر لوایح قضائی نبوده‌اند. لوایح قضائی را رئیس قوه قضائیه برای تصویب و ارائه به مجلس، تقدیم دولت میکند. اگر دولت طی مهلت مقرر‌شده در قانون اقدامی نکرد، رئیس قوه قضائیه حق دارد آن را مستقیما به مجلس ارسال کند».
حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح مشخص نیست
این حقوق دان در پاسخ به این سؤال که «مجلس یازدهم، ۱۵ ماده لایحه حجاب را تبدیل به ۷۱ ماده کرد، آیا میتوانیم بگوییم که این لایحه تبدیل به طرح شده و مجلس حق داشته که تا این میزان لایحه را تغییر دهد؟» میگوید: «بند ۶ سیاست‌های کلی نظام قانون گذاری بر تعیین حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح تأکید میکند اما با رعایت اهداف لایحه. تا‌کنون قانونی تصویب نشده است که به مجلس اجازه دهد لایحه ای را چنان اصلاح کند که از لایحه تبدیل به طرح شود.
با این حال هنوز حدود و ثغور اختیارات مجلس برای اصلاح یک لایحه تعیین و تصویب نشده است، درحالیکه بر اساس سیاست‌های کلی نظام قانون گذاری مجلس باید درباره این موضوع هم اقدام به قانونگذاری کرده و حدود را در این حوزه مشخص کند. البته توجه کنید که رهبری هم در یکی از سخنرانی هایشان تأکید داشتند که بهتر است وضع قوانین لایحه محور باشد». او این را هم میگوید که هم رئیس جمهور و هم نمایندگان مجلس سوگند خورده‌اند که پاسدار حقوق ملت باشند: «بنابراین طرح ها و لوایح باید مبتنی بر حقوق ملت باشد. این نکته مهم است که همه نمایندگان از طریق آرای مردم به مجلس راه پیدا میکنند، اما در دولت تنها رئیس جمهور منتخب مردم است، به همین دلیل هم مجلس باید توجه بسیار زیادی به پاسداری از حقوق مردم داشته باشد».
اولویت لایحه در مسائل قضائی
دانیال کرانیان، حقوق دان و وکیل دادگستری نیز معتقد است درباره مسائل عام کشور نمی توان گفت که قانون اساسی لایحه محور است. او توضیح میدهد: «اصل ۷۱ قانون اساسی تأکید میکند که مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند، بنابراین در این اصل، قانون اساسی محدودیتی برای مجلس قائل نشده و نمایندگان میتوانند برای عموم مسائل کشور قانونگذاری کنند. اما درباره مسائل قضائی مسئله کمی متفاوت است.
توجه کنید که در بند ۲ اصل ۱۵۸ قانون اساسی یکی از وظایف رئیس قوه قضائیه تهیه لوایح قضائی متناسب با جمهوری اسلامی عنوان شده است». او اضافه میکند: «بنابراین میتوان قائل به این تفسیر بود که درباره مسائل قضائی، قانون اساسی اولویت را به لایحه داده است. به نظر من نگاه قانون اساسی در این باره تا حدود زیادی درست بوده است؛ زیرا قانونگذاری مبتنی بر طرح مجلس، در حوزه مسائل قضائی معمولا دقیق و خوب نیست و همه مصالح در این طرح‌ها در نظر گرفته نمیشود.
مسائل قضائی پیچیدگی های خاص خود را دارند، بنابراین تدوین کنندگان قوانین در این حوزه باید افرادی باشند که از نزدیک مسائل قضائی را لمس کرده و با آن آشنایی داشتند باشند. به همین دلیل معتقدم که بهتر است در مسائل قضائی، قانونگذاری از طریق لایحه انجام شود». این حقوق دان تأکید میکند که در بسیاری دیگر از حوزه ها هم میتوان از غلبه لایحه بر طرح گفت؛ «مثلا درباره لایحه بودجه همواره روال بر ارائه لایحه از سوی دولت بوده است، زیرا دولت از هزینه و درآمد کشور مطلع است، بنابراین با توجه به اقتضائات، پیشنهاد اولیه قانون را میدهد. البته وقتی لایحه ای از طرف دولت یا قوه قضائیه تقدیم مجلس میشود، ممکن است در مجلس مورد جرح و تعدیل و تغییر هم قرار گرفته و این نهاد دیدگاه خود را اعمال کند».
قانون باید تبلور اراده جامعه باشد
او با اشاره به اینکه معاون حقوقی رئیس جمهور بر ضرورت غلبه لایحه محوری بر طرح محوری در نشستی مرتبط با حوزه زنان هم صحبت کرده است، ادامه میدهد: «بر اساس تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۵۸ قانون اساسی، دولت نمیتواند درباره مسائل قضائی رأسا لایحه تدوین و به مجلس تقدیم کند. اما قوانین مصوب در حوزه زنان لزوما ماهیت قضائی ندارند. مثلا ممکن است دولت بخواهد امکاناتی در زمینه اشتغال زنان ایجاد کند که چنین مسئله ای ماهیت قضائی ندارد.
اما اگر مثلا قرار باشد در حوزه خشونت علیه زنان جرم انگاری شود، موضوع جنبه قضائی دارد و باید از طرف قوه قضائیه و در قالب لایحه قضائی تدوین و از طریق دولت به مجلس پیشنهاد شود». کرانیان بر نقش جامعه مدنی در فرایند قانونگذاری هم تأکید میکند: «قانون باید تبلور اراده جامعه باشد، به همین دلیل هم جامعه مدنی میتواند در قانونگذاری نقش داشته باشد؛
یعنی از طریق سازوکارهای مختلفی که وجود دارد، نهادهای مربوطه میتوانند نظرات جامعه مدنی را درباره پیشنهاد یک قانون در مسئله ای خاص کسب کنند. درباره تصویب قوانین حمایتی در حوزه زنان هم در سال های اخیر شاهد تلاش فعالان حوزه زنان برای نقش آفرینی در این حوزه بوده‌ایم. اما نکته آن است که نباید نقش آفرینی جامعه مدنی را محدود به یک گروه یا قشر خاصی از جامعه بدانیم.
به‌عنوان مثال اگر قرار است لایحه حمایت از زنان در برابر خشونت در مجلس تصویب شود، باید در کنار نظرات فعالان حقوق زنان، به نظر مردان هم توجه شود؛ زیرا چنین قانونی تنها زنان را تحت تأثیر قرار نمیدهد، بلکه بندها یا موادی از این قانون مستقیما مردان را هم تحت تأثیر قرار می دهد. بنابراین قانون باید تبلور اراده تمام جامعه باشد تا توازن و تعادل در قانونگذاری حفظ شود».
منبع: شرق
