ابطال ماده ۱۳ آیین نامه سازمان تعزیرات حکومتی و دستورالعمل اجرایی آن

شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۰۱۱۸۹

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۸/۲۷

شماره پرونده: ۰۳۰۰۰۰۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری- وزارت دادگستری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۳ اصلاح آیین نامه سازمان تعزیرات حکومتی (موضوع تصویب نامه شماره ۳۰۷۹۰/ت ۴۸۷۱۳ ک مورخ ۱۳۹۲/۲/۱۵ وزرای عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت) و دستورالعمل اجرایی آن مصوّب وزیر دادگستری

گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای به شماره ۴۸۱۱۹۹ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۲ اعلام کرده است که:

” به استحضار می رساند به موجب ماده ۱۳ سابق آیین نامه تعزیرات حکومتی، به منظور رسیدگی به تخلّفات مأمورین سازمان های تعزیرات حکومتی و بازرسی و نظارت، شعب ویژه ای در مراکز استان ها اختصاص خواهد یافت. رؤسای این شعب بنا به پیشنهاد وزیر دادگستری و تأیید رییس جمهور توسط وزیر دادگستری منصوب خواهند شد. با شکایت سازمان بازرسی کل کشور از ماده مذکور و تقاضای ابطال آن، هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۲۳۵ مورخ ۱۳۷۹/۸/۱، آن را ابطال و اختیار هیات وزیران برای تأسیس مرجع اختصاصی را خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقرّرات دولتی تشخیص داد. رای دیوان ناظر به عدم اختیار قوه مجریه در وضع مقرّرات خاص برای ایجاد مراجع اختصاصی است و به تمامی جرایم و تخلّفاتی که کارکنان تعزیرات حکومتی ممکن است مرتکب شوند تسری پیدا می کند.

پس از آن با تصمیم نمایندگان ویژه رییس جمهور در کارگروه کنترل بازار در جلسه مورخ ۱۳۸۹/۹/۲۸ و اعمال اصلاحات جزیی، ماده ۱۳ به شرح زیر اصلاح شد:

«به منظور رسیدگی به تخلّفات انتظامی رؤسا و اعضای شعب و مأمورین سازمان تعزیرات حکومتی و بازرسی و نظارت، شعبه ای با عنوان «شعبه ویژه رسیدگی به تخلّفات انتظامی» در تهران تشکیل می شود. شعبه مذکور دارای یک نفر رییس، دو مستشار و یک عضو علی البدل خواهد بود. اعضای شعبه از قضات بازنشسته و رؤسای شعب (حداقل با ده سال سابقه تصدّی شعبه) خواهند بود که با پیشنهاد وزارت دادگستری و تأیید رییس جمهور توسط وزیر دادگستری به مدت پنج سال منصوب می شوند.

تبصره ۱- تشکیل جلسه شعبه با حضور سه عضو و صدور رای با اکثریت آراء خواهد بود.

تبصره ۲- مجازات متخلّفین موضوع این ماده طبق قوانین موضوعه خواهد بود.

تبصره ۳- آرای صادره قطعی است مگر در مواردی که به تشخیص وزیر دادگستری مغایر قانون باشد.»

در اصلاحات جلسه وزرای عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۶، عبارت «مأمورین سازمان تعزیرات حکومتی و بازرسی و نظارت» حذف و رسیدگی شعبه ویژه منحصر به رؤسا و اعضای شعب شد.

همان گونه که ملاحظه می گردد مصوبه ابطال شده توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری با تجدید اختیارات قبلی برای ایجاد شعب ویژه رسیدگی به تخلّفات بخشی از کارکنان سازمان تعزیرات حکومتی، مجدداً تصویب و تکرار شده در حالی که ایرادهای قانونی هیات عمومی دیوان عدالت اداری در عدم وجود صلاحیت برای قوه مجریه جهت تأسیس مراجع اختصاصی به منظور رسیدگی به تخلّف کارکنان سازمان تعزیرات حکومتی، در مصوبه های اصلاحی همچنان به قوّت خود باقی است که این امر خلاف ماده (۹۳) قانون دیوان عدالت اداری می باشد.

علاوه بر این، ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری، کلیه سازمان های دولتی را مشمول مقرّرات این قانون دانسته است. به موجب اطلاق و عموم این ماده، هر نوع مقرّره که موجب محدودیت اختیارات هیات های رسیدگی به تخلّفات اداری سازمان های دولتی از جمله سازمان تعزیرات حکومتی شود مغایر این ماده بوده و در نتیجه خارج از اختیار مرجع تصویب است.

با توجه به ملاحظات فوق الذکر ملاحظه می گردد که براساس دادنامه شماره ۲۳۵ مورخ ۱۳۷۹/۸/۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، قوه مجریه صلاحیتی برای تأسیس مراجع اختصاصی به منظور رسیدگی به تخلّفات اداری و انتظامی کارکنان سازمان تعزیرات حکومتی ندارد و لذا تصویب مجدد چنین ساختاری که بر اساس رای هیات عمومی دیوان ابطال گشته است، خلاف ماده (۱۸) قانون رسیدگی به تخلّفات اداری و دادنامه شماره ۲۳۵ مورخ ۱۳۷۹/۸/۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد.

بنا به مراتب ابطال ماده (۱۳) آیین نامه قانون سازمان تعزیرات حکومتی مصوّب کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات وزیران و دستورالعمل این ماده مصوّب وزیر دادگستری، به صورت فوق العاده و خارج از نوبت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا است.”

   متن مقرّره مورد شکایت به شرح زیر است:

” الف- تصویب نامه شماره ۳۰۷۹۰/ت ۴۸۷۱۳ ک مورخ ۱۳۹۲/۲/۱۵

اصلاح آیین نامه سازمان تعزیرات حکومتی مصوّب ۱۳۹۱/۱۲/۶ وزرای عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیات دولت

تصویب نامه کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی

وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک در جلسه مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۶ بنا به پیشنهاد سازمان تعزیرات حکومتی و به استناد اصل یکصد و سی هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با رعایت تصویب نامه شماره ۱۶۴۰۸۲/ت ۳۷۳  هـ مورخ ۱۳۸۶/۱۰/۱۰ تصویب نمودند:

آیین نامه سازمان تعزیرات حکومتی، موضوع تصمیم نامه شماره ۴۰۷۳۰ مورخ ۱۳۷۳/۸/۲ و اصلاحات بعدی آن به شرح زیر اصلاح می شود.

……………………….

۳- متن زیر جایگزین ماده (۱۳) می شود:

ماده ۱۳- به منظور رسیدگی به تخلّفات انتظامی رؤسا و اعضای شعب، شعبه ای به عنوان «شعبه ویژه رسیدگی با تخلّفات انتظامی» در تهران تشکیل می شود. شعبه مذکور دارای یک نفر رییس، دو مستشار و یک عضو علی البدل خواهد بود. اعضای شعبه از قضات شاغل مأمور و بازنشسته و رؤسای شعب (حداقل با ده سال سابقه تصدّی شعبه) خواهند بود که با پیشنهاد وزارت دادگستری و تأیید رییس جمهور توسط وزیر دادگستری به مدت ۵ سال منصوب می شوند.

تبصره ۱- تشکیل جلسه با حضور سه عضو و صدور رای با اکثریت آراء خواهد بود.

تبصره ۲- مجازات متخلّفین این ماده براساس دستورالعملی خواهد بود که با رعایت قوانین و مقرّرات مربوط به تصویب وزیر دادگستری می رسد.

این تصویب نامه در تاریخ ۱۳۹۲/۲/۷ به تأیید مقام محترم ریاست جمهوری رسیده است.

– معاون اول رییس جمهور

ب- دستورالعمل اجرایی ماده ۱۳ آیین نامه سازمان تعزیرات حکومتی

فصل اول- کلّیات

ماده ۱- تعاریف

الف- آیین نامه: منظور از آیین نامه در این دستورالعمل، آیین نامه اصلاحی سازمان تعزیرات حکومتی مصوّب ۱۳۸۹/۱۰/۲۵ نمایندگان ویژه رییس جمهور در کارگروه کنترل بازار است.

………………………

ماده ۲- شعبه به صورت مستقل در ستاد سازمان از یک رییس و دو مستشار و یک عضو علی البدل که با شرایط زیر انتخاب می شوند تشکیل می گردد:

الف- حداقل ده سال سابقه تصدّی شعبه داشته باشد.

…………………….

ماده ۲۰- اگر محکومٌ علیه از تاریخ اجرای حکم ظرف مدّت دو سال مجدداً مرتکب یکی از تخلّفات انتظامی فوق شود به یک درجه مجازات شدیدتر محکوم می شود.

ماده ۲۱- شعبه می تواند با توجه به حُسن خدمت، سوابق و موقعیت شغلی، فقدان سوء نیّت و نداشتن سابقه محکومیت انتظامی در مجازات متهم تخفیف دهد.

ماده ۲۲- این دستورالعمل در ۲۲ ماده و ۱۸ تبصره در مورخ ۱۳۹۰/۴/۲۸ به تصویب وزیر دادگستری رسید.”

لایحه معاون امور حقوقی دولت

     در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۴۴۲۶/۱۰۴۲۷۱  مورخ ۱۴۰۳/۷/۱۴، ضمن تأکید بر مفاد تبصره ۲ ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوّب ۱۳۶۷/۱۲/۲۳ مجمع تشخیص مصلحت نظام، نامه شماره ۱۴۰۸۸ مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۶ معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری را ارسال کرده است که متن آن نامه به طور خلاصه به قرار زیر است:

” بنا به دلایل ذیل، ادله ابرازی برای ابطال ماده ۱۳ آیین نامه و دستورالعمل مورد اعتراض کامل نبوده و این تلقی که مصوبه های مذکور، به لحاظ صدور رای سابق الصدور هیات عمومی دیوان عدالت اداری مشمول ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری است برداشت صحیحی نیست و نمی تواند موجبی برای ابطال باشد:

۱- از توجه به حکم مقرّر در ماده واحده قانون تعزیرات حکومتی مصوّب ۱۳۷۳/۷/۱۹ مجمع تشخیص مصلحت نظام استنباط می شود که مرجع عالی مذکور چنین اراده کرده است تا رسیدگی به تمام مسایل و امور مربوط به تعزیرات حکومتی که تا تاریخ مصوبه مجمع در صلاحیت دادگاه های انقلاب بود (بازرسی و نظارت، رسیدگی به تخلّفات در صلاحیت سازمان به موجب قانون تعزیرات حکومتی و دیگر قوانین و همچنین رسیدگی به تخلّفات مجریان و مأموران تعزیرات) به دولت (قوه مجریه) محوّل گردد. از این جهت هیات وزیران براساس تبصره ۲ ماده واحده مذکور در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی اقدام به تدوین و تصویب آیین نامه اجرایی سازمان تعزیرات کرده است.

۲- مجمع تشخیص مصلحت نظام مرجع تصویب هر دو قانون تعزیرات حکومتی و قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی است که این مهم مبیّن آن است که مرجع وضع این قوانین اراده بر ایجاد تشکیلاتی منحصر به فرد کرده است تا ضمن قضازدایی از کاهش پرونده های ورودی به قوه قضاییه جلوگیری کرده و از بروز هر گونه تخلّف در قلمرو تعزیرات حکومتی ممانعت نماید.

۳- سازمان تعزیرات حکومتی اساساً به تکالیف اداری و قضاوتی در حیطه صلاحیت قانونی، آگاه تر از هر مرجعی است با توجه به ساختار کاملاً دولتی آن و وظایف و تکالیف محوّله در رسیدگی قضاوتی به نحو شایسته تری به تخلّفات احتمالی مأموران و اعضای شعب منصوب خود رسیدگی می کند.

اولاً بر طبق این قاعده عقلی و منطقی که اذن در شی، اذن در لوازم آن است، شعبه رسیدگی کننده که از اختیارات مقام قضایی در رسیدگی برخوردار هستند، به عنوان مرجع اداری اختصاصی و در مرحله رسیدگی قضاوتی، مورد حمایت قانونگذار نیز قرار می گیرد؛ این پرسش مطرح خواهد شد که چگونه ممکن است قانونگذار چنین اختیارات وسیعی را به مرجع قضاوتی و اعضای شعب تعزیرات و شعب قاچاق آن داده باشد و حتّی اعمال بازبینی از آراء قطعی صادره از شعب قاچاق آن از طریق دیوان و سایر مراجع قضایی را ممنوع کرده باشد اما به تخلّفات اعضای شعب که در مقام رسیدگی، از اختیارات قضایی و اعمال آن به شرح مذکور برخوردار هستند در مرجعی کاملاً اداری رسیدگی کند.

ثانیاً- شعب سازمان چه در مقام رسیدگی به تخلّفات تعزیراتی و چه صنفی و چه تخلّفات قاچاق کالا و ارز در مقام رسیدگی به امور قضایی هستند و طبیعتاً مکلّف به رعایت قوانین و مقرّرات متخلّف و اعمال اصول دادرسی در رسیدگی به پرونده های مطرح شده در شعب خواهند بود. از این جهت؛

الف- مرجع رسیدگی به تخلّفات انتظامی، طبیعتاً باید از جنس مرجع رسیدگی کننده به تخلّفات تعزیراتی و قاچاق باشد و به لوازم حرفه ای و امور قضاوتی آشنا باشد؛ بنابراین همان طور که رسیدگی به تخلّفات انتظامی مقام قضایی با مرجعی از جنس خود آن و به عنوان قاضی به تخلّف رسیدگی می کند و اساساً مراجع تخلّفات اداری صالح به رسیدگی به تخلّفات انتظامی قضات و مراجع قضاوتی نیستند. در رسیدگی به تخلّفات انتظامی رؤسا، مستشاران و اعضای شعب تعزیرات نیز می بایست اشخاصی از جنس قضاوتی خود آنان به موضوع رسیدگی کنند.

ب- مهمتر این که مرجع  تخلّفات اداری با موضوعات قضایی، تقنینی و اصول دادرسی همچون اصل تناظر در رسیدگی های قضاوتی آگاه نیستند و از قواعد و منطق حقوقی نظیر نسخ، تخصیص، اعتبار امر مختومه، قواعد فقهی و اصول عملیه همچون اصل برایت، استصحاب، اشتغال و دیگر اصول و قواعد حقوقی و فقهی که در مقام رسیدگی بدان استناد می شود سر رشته ای ندارد در نتیجه اقتضاء رسیدگی صحیح، اصولی و با رعایت موازین انصاف و عدالت این است که مرجع رسیدگی کننده به تخلّفات اعضاء شعب، خود نیز آگاه به لوازم حقوقی و قانونی رسیدگی قضاوتی باشد. بنابراین منطق پیش بینی مراجع رسیدگی به تخلّفات انضباطی با عنایت به موارد مذکور کاملاً روشن بوده و بداهت عقلی دارد و فقدان آن موجب آسیب به شأن و جایگاه سازمان و اعضای شعب تعزیرات خواهد بود.

۴- قانون اصلاح قانون تعزیرات مؤخر بر قانون رسیدگی به تخلّفات اداری است. مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال ۱۳۷۳ آگاهانه و با علم به این که در سال ۱۳۷۲ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری به تصویب رسیده است ساختار و تشکیلاتی متفاوت از ساختارهای اجرایی کشور و برای وصول به اهداف خاص ایجاد کرده و همه ساز و کار نظارتی، اجرایی، قضاوتی برای نظارت بر بازار و همچنین کنترل و نظارت بر خود (مأموران و قضات شعب) را به خود این سازمان واگذار کرده است.

۵- از توجه به احکام قانون تعزیرات حکومتی و ماده واحده اصلاح این قانون کاملاً بر می آید که اراده دولت بر این تعلّق گرفته است که سازمان تعزیرات حکومتی نقش نظارتی و کنترلی بر امور اقتصادی در حیطه وظایف محوّله داشته باشد و طبیعتاً برای اجرای این نقش نظارتی به ابزار و لوازمی نیاز دارد و آن وجود مراجعی برای بازرسی و نظارت در امر مقابله پیش بینی با تخلّف تعزیراتی و مراجع رسیدگی کننده برای قضاوت و صدور رای بعد از احراز تخلّف خواهد بود؛ نظارت بر بازار مستلزم داشتن مأمورانی برای ورود به امر نظارت بر بازار است و شرط اجرای دقیق تکالیف مذکور از سوی این کارکنان، دیده بانی و مراقبت بر فعالیت کارکنان سازمان متولّی امر نظارت است. بنابراین بر بازار و جلوگیری از تخلّفات اقتصادی و برخورد با آن متوقّف برداشتن نیروی انسانی و همچنین لازمه اجرای صحیح وظایف و تکالیف مقرّر خواهد بود. در نتیجه و در صورتی که نظارت بر مأموران و تخلّفات آنان جدای از نظارت بر بازار و تحت قواعد دیگری باشد مقصود غایی قانونگذار حاصل و محقّق نخواهد شد.

۶- وجود مراجعی که ضمن انجام وظایف قانونی و تکالیف محوّله بر رفتار مأموران خود نظارت و به تخلّفات انضباطی آنان رسیدگی می کنند نشان می دهد که بر خلاف آن چه سازمان بازرسی کل کشور ادّعا کرده، سابقه و پیشینه تقنینی مستحکمی در نظام قوانین و مقرّرات کشور دارد و امری کاملاً مرسوم بوده و به هیچ عنوان عجیب و دور از منطق قانونی نیست.

بنا به مراتب مذکور نظر به این که ماده ۱۳ آیین نامه سازمان تعزیرات حکومتی در راستای حکم مقرّر در ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی در سال ۱۳۷۳ مبنی بر ایجاد سازمان و تشکیلاتی که تحت نظارت دولت و با کمک مأموران و قضات رسیدگی کننده شعب، بر بازار و در قلمرو صلاحیت تعیینی خود نظارت می کند وضع شده است و اساساً رسیدگی مراجع انتظامی اعضای شعب تعزیرات به تخلّفات انتظامی اعضای مذکور مبتنی بر منطق عقلی و برآمده از این امر است که قانونگذار از تصمیمات و آراء صادره و خود مقام رسیدگی کننده براساس قانون نحوه اجرای محکومیت های مالی، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و … حمایت کرده زیرا آراء و تصمیمات صادره را لازم الاتباع و لازم الاجرا اعلام کرده است و همچنین با عنایت به این که مرجع رسیدگی کننده به تخلّف انتظامی به اصول قضایی، حقوقی و قانونی آگاه و رسیدگی آن مبتنی بر فهم و تجربه عملیاتی خود از فرآیند رسیدگی و لوازم حقوقی، اجرایی و قضایی حاکم بر آن است و مرجع تخلّفات اداری فاقد دانش حداقلی در رسیدگی به تخلّفات انتظامی اعضایی است که به تخلّفات تعزیراتی و قاچاق کالا با همه پیچیدگی های خاصّ خود از حیث امور موضوعی و حکمی رسیدگی می کنند. در نتیجه مقرّره مورد اعتراض با التفات به قانون و ملاحظات واقعی، اجرایی و قضایی حاکم بر زمان آن، تصویب شده است و در نتیجه خارج از حدود اختیار و مغایر قانون به شمار نمی آید.”

     هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۲۷ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هرچند براساس تبصره ۲ ماده واحده قانون‌ اصلاح‌ قانون‌ تعزیرات حکومتی مصوّب ۱۳۷۳/۷/۱۹ مقرّر شده است که: «سازمان، تشکیلات و عوامل نظارت و بازرسی، رسیدگی، صدور حکم و اجرای آن، تجدیدنظر و رسیدگی به شکایات و شرح وظایف آنها، نحوه رسیدگی و ضوابط اجرایی، مالی و استخدامی (سازمان تعزیرات حکومتی) به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به تصویب هیات دولت می‌رسد…»، ولی با توجه به این که برمبنای حکم مقرّر در ادامه تبصره مذکور صرفاً آن قسمت از فصل های سوم و چهارم قانون تعزیرات حکومتی مصوّب ۱۳۶۷/۱۲/۲۳ که مغایر این قانون است و تشکیلات موضوع آن لغو شده و قانونگذار به موجب ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوّب سال ۱۳۷۲ کلّیه وزارتخانه‌ها، سازمان ها، مؤسسات و شرکت های دولتی و … را مشمول مقرّرات این قانون اعلام کرده و براساس ماده ۱ قانون مزبور نیز به منظور رسیدگی به تخلّفات اداری در هر یک از دستگاه های مشمول این قانون هیات هایی تحت عنوان هیات رسیدگی به تخلّفات اداری ‌کارمندان تشکیل شده است، لذا بر همین اساس و با توجه به این که سازمان تعزیرات حکومتی در شمار سازمان های دولتی قرار داشته و مشمول حکم مقرّر در مواد ۱ و ۱۸ قانون مذکور بوده و این مواد قانونی براساس تبصره ۲ ماده واحده قانون‌ اصلاح‌ قانون‌ تعزیرات حکومتی لغو نشده است، در نتیجه وضع حکم مقرّر در ماده ۱۳ آیین‌نامه سازمان تعزیرات حکومتی و دستورالعمل آن که براساس آن به منظور رسیدگی به تخلّفات انتظامی رؤسا و اعضای شعب، شعبه‌ای به عنوان «شعبه ویژه رسیدگی به تخلّفات انتظامی» علاوه بر هیات های رسیدگی به تخلّفات اداری کارمندان پیش‌بینی و تشکیل شده، مغایر با مواد ۱ و ۱۸ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوّب سال ۱۳۷۲ است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

احمدرضا عابدی

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری