پرسش کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات از اداره حقوقی قوه قضائیه درباره تعارضات بین قانون شفافیت قوای سه گانه و قانون دسترسی آزاد به اطلاعات
جزئیات نظریه
- شماره نظریه: 7/۱۴۰۳/۴۶۵
- شماره پرونده: 1403-۱/۷-۴۶۵ع
- تاریخ نظریه: 1403/۱۰/۱۶
استعلام:
قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷ حق دسترسی همه اشخاص به اطلاعات دستگاه‌های عمومی و خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی را به رسمیت شناخته و از سال ۱۳۹۶ در حال اجرا است. اکنون بیش از ۲۴۰۰ دستگاه و سازمان مشمول قانون از مجرای سامانه‌ای متمرکز به درخواست‌های اطلاعات مردم پاسخ می‌دهند.
با تصویب «قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» مصوب ۱۴۰۳ برخی ابهامات و خلأهای قانونی موجود در زمینه انتشار اطلاعات مؤسسات عمومی برطرف شد و بخشی از موانع شفافیت اطلاعاتی از میان برداشته شد؛ اما از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون (۱۴۰۳/۳/۲۱) برخی تعارض‌ها و ابهامات در خصوص نسبت احکام و الزامات قانون مذکور با قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷ حادث شده است که عدم اهتمام و توجه برای رفع آنها می‌تواند اجرای هر دو قانون را با چالش مواجه سازد.
توضیح آنکه بر اساس ماده ۱۸ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷، کمیسیونی با ترکیب بین قوه‌ای، وظیفه نظارت بر حسن اجرای قانون، تسهیل دسترسی همگانی به اطلاعات موجود در مؤسسات مشمول و حل اختلاف در چگونگی ارائه اطلاعات را بر عهده دارد. همچنین دبیرخانه کمیسیون بر اساس قانون در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی استقرار دارد و از سال ۱۳۹۶ طبق آیین‌نامه اجرایی تبصره یک ماده ۱۸ قانون یادشده، وظایف و امور محوله کمیسیون را پیگیری و اجرا می‌کند.
این در حالی است که مهم‌ترین ابهام و چالش در قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب ۱۴۰۳ یعنی مسئولیت نظارت بر اجرای مقررات بر عهده کارگروهی درون قوه‌ای (که هنوز تشکیل نشده) واگذار شده است. در واقع وظیفه و اجرای قانون برعهده یک قوه واحد گذاشته شده است که چنین کارگروهی در صورت ایجاد هم نمی‌تواند نظرات مستقل و بدون جانب داری را در زمینه اجرای اهداف قانون ارائه کند.
از سوی دیگر، از آنجا که منطق حاکم بر هر دو قانون یکسان بوده و این قوانین مکمل یکدیگر هستند و دو بال شفافیت اطلاعات در منظومه قانونگذاری کشور محسوب می‌شوند، منطقی نیست که نظارت بر بخشی از الزامات قانونی بر عهده کارگروه درون قوه‌ای و بخشی برعهده کمیسیون ملی انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات گذاشته شود. افزون بر این، احکام قانون «شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» مصوب ۱۴۰۳ در زمینه چگونگی تهیه و ارائه گزارش اجرای قانون و جرم‌انگاری عدم ارائه اطلاعات با قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متفاوت است و همین امر می‌تواند زمینه برخوردهای گوناگون با رفتارهای یکسان را فراهم آورد.
به‌ویژه آنکه، ماده ۱۰ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷ که موضوعی کاملاً مشابه با قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب ۱۴۰۳ است، همچنان معتبر است و نظارت بر رعایت الزامات مقرر در این ماده بر عهده کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات قرار دارد.
موضوع قابل توجه از منظر قضایی برای اعمال ضمانت اجراهای مقرر در این قانون، آن است که طبق قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷، در صورت بروز اختلاف در چگونگی اجرای قانون، کمیسیون به رفع اختلاف اقدام می‌کند و در صورت عدم حل و فصل رضایت‌بخش موضوع، معترض می‌تواند حسب مورد به دیوان عدالت عدالت اداری یا مراجع عمومی دادگستری مراجعه کند؛ اما در قانون اخیرالتصویب مشخص نیست اختلاف در اجرای قانون چگونه باید حل و فصل شود و آیا مستقیماً قابل طرح در دیوان عدالت اداری یا در مراجع قضایی است؟
همچنین، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷، تنها برخی فعل‌ها یا ترک فعل‌ها را جرم‌انگاری کرده است؛ در حالی که قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب ۱۴۰۳، هر نوع عدم اجرا یا اجرای ناقص تکالیف مقرر در این قانون را جرم دانسته و مجازات متفاوتی نیز در نظر گرفته است و همین امر می‌تواند زمینه برخوردهای متفاوت با رفتارهای یکسان را فراهم آورده و به اجرای تبعیض‌آمیز قوانین منجر شود.
با توجه به طرح ابهامات و چالش‌های مذکور و دیگر ایرادهای قانون اخیر، موضوع در جلسه کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مطرح و مقرر شد به منظور ایجاد انسجام، یکپارچگی و اتخاذ رویه‌های یکسان در اجرای قوانین یادشده، نظرات دستگاه قضایی نیز اخذ شود. خواهشمند است نظرات خود را؛ به‌ویژه از منظر چگونگی تجمیع میان ضمانت‌اجراهای مقرر در دو قانون مذکور و راهکار و ابتکار قانونی مناسب برای حل مشکل به کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات اعلام فرمایید.
بیشتر بخوانید:
نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه:
اولاً، کمیسیون موضوع ماده ۱۸ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷ موسوم به کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات با هدف حمایت از آزادی اطلاعات و دسترسی همگانی به اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی و خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی، تدوین برنامه‌های اجرایی لازم در عرصه اطلاع‌رسانی، نظارت فنی بر حسن اجرا و رفع اختلاف در چگونگی ارائه اطلاعات موضوع این قانون از طریق ایجاد وحدت رویه، فرهنگ‌سازی، ارشاد و ارائه نظرات مشورتی تشکیل می‌شود.
اطلاعات موضوع این قانون وفق بند «ج» ماده یک، اطلاعات عمومی و در واقع اطلاعات غیر شخصی نظیر ضوابط، آیین‌نامه‌ها، آمار و ارقام ملی و رسمی، اسناد و مکاتبات اداری در غیر مستثنیات موضوع فصل چهارم این قانون است؛ اما اطلاعات موضوع قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب ۱۴۰۳، مشتمل بر اطلاعاتی جزئی‌تر است که وفق ماده ۲ قانون، شامل اطلاعات مدیران و کارکنان؛ از جمله راجع به تحصیلات، سوابق، میزان دریافتی ماهانه و سالانه، اطلاعات راجع به اموال، دارایی‌ها، درآمدها و هزینه‌ها، مشخصات املاک و ساختمان‌ها، آراء مراجع قضایی و شبه‌قضایی، فرصت‌های اشتغال و به کارگیری و … است و به همین سبب است که وفق تبصره ۲ همین ماده در صورتی که رئیس دستگاه اجرایی یا وزیر ذی‌ربط انتشار تمام یا بخشی از این داده‌ها را مغایر امنیت ملی، مصالح عمومی و یا امنیت شخصی بداند و یا برای کشور مخاطرات اقتصادی ایجاد کند، مکلف است ضمن ممانعت از انتشار، مراتب را به همراه دلایل و مستندات در هر قوه به کارگروهی متشکل از حداقل سه نفر به انتخاب رئیس قوه اعلام نماید.
بر این اساس، از آنجا که اطلاعات موضوع قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب ۱۴۰۳ ناظر بر وظایف و شرایط خاص دستگاه ذی‌ربط و جنبه جزئی‌تری دارد، واگذاری اتخاذ تصمیم در خصوص انتشار یا عدم انتشار این اطلاعات به کارگروه متشکل از سه نفر از کارکنان همان قوه امری منطقی به نظر می‌رسد و با وظایف کمیسیون موضوع ماده ۱۸ قانون صدرالذکر که بیشتر دارای کارکرد نظارتی و سیاست‌گذاری است و نهادی فرا قوه‌ای است، تداخلی ندارد؛ به همین سبب است که طبق تبصره ۲ ماده ۱۸ قانون، مصوبات کمیسیون پس از تأیید رئیس جمهور لازم‌الاجرا خواهد بود؛ حتی در مواردی که تداخلی متصور باشد، آخرین اراده مقنن و حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۲ قانون اخیرالتصویب حکم فرماست.
ثانیاً، به سبب وضعیت کارگروه موضوع تبصره ۲ ماده ۲ قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب ۱۴۰۳، در عمل ایجاد اختلاف در خصوص انتشار و یا عدم انتشار اطلاعات موضوع این قانون، برخلاف آنچه در فرض استعلام آمده است، منتفی است و لذا بحث در خصوص مرجع حل اختلاف؛ اعم از دادگستری یا دیوان عدالت اداری نیز فاقد موضوعیت است؛ زیرا کارگروه موضوع تبصره ۲ ماده ۲ یادشده حداکثر ظرف سه ماه و با تمدید دو ماهه در صورت درخواست، مکلف به اعلام نظر در خصوص انتشار یا عدم انتشار داده‌ها و اطلاعات مدنظر است و عدم اعلام نظر در این مهلت به منزله عدم تأیید درخواست تلقی شده و رئیس دستگاه یا وزیر ذی‌ربط مکلف به انتشار داده یا اطلاعات موضوع این ماده دانسته شده است؛ لذا مجالی برای بروز اختلاف و بحث در خصوص مرجع حل اختلاف نیست؛ در خصوص کمیسیون موضوع ماده ۱۸ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷ نیز بر خلاف آنچه در فرض استعلام آمده است، به لحاظ نوع کارکرد و ماهیت این کمیسیون و وظایف احصایی برای آن که بیشتر سیاست‌گذاری و نظارتی است و محملی قانونی برای قابل اعتراض تلقی کردن مصوبات این کمیسیون وجود ندارد.
ثالثاً، جرم‌انگاری صورت گرفته در ماده ۲۲ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷ ناظر بر ارتکاب رفتارهای مندرج در بندهای چهارگانه این ماده است و به موجب حکم ذیل همین ماده، چنانچه این جرایم در قوانین دیگر مستلزم مجازات بیشتری باشد، همان مجازات اعمال می‌شود؛ اما جرم‌انگاری موضوع ماده ۵ قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب ۱۴۰۳ کلی و ناظر بر عدم اجرا یا اجرای ناقص تکالیف این قانون و یا انتشار اطلاعات مغایر مفاد این قانون بوده و به لحاظ شدید بودن مجازات موضوع این ماده (مجازات تعزیری درجه ۶) در موارد انطباق رفتار ارتکابی با جرم موضوع ماده ۲۲ یادشده، مجازات موضوع ماده ۵ اعمال خواهد شد.
