وکلاپرس ـ اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی اختیار وضع تصویب نامه و آیین نامه برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری را به هیأت وزیران داده است. یکی از سوالاتی که ممکن است در مورد این اصل پیش بیاید آن است که آیا این اصل، وضع تصویب نامه‌ها و آیین نامه‌ها را تنها در انحصار وزرا و هیأت وزیران قرار داده است و یا اینکه سایر قوا نیز حق وضع چنین مقرراتی را دارند؟ اهمیت این سوال در این است که اواخر سال گذشته قوه قضاییه در اقدامی ارتجالی اقدام به تنظیم پیش‌نویس آییننامه برای نهادی خارج و مستقل از قوه قضاییه یعنی کانون وکلای دادگستری کرد. اقدامی که یک بار دیگر در سال ۸۸ نیز رخ داد اما با مقاومت کانون‌های وکلا اجرایی نشد
اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی :
علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین می شود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون ها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس جمهور لازم الاجرا است. تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد.
در این روزها کانون‌های وکلای دادگستری با تمسک به ماده ۲۲ لایحه قانونی استقلال کانون وکلا و نظریه تفسیری شورای نگهبان در تاریخ ۱۳۹۰/۶/۲ (در مقام تفسیر اصل ۱۳۸ قانون اساسی) ایجاد آیین نامه برای کانون وکلای دادگستری را با منطوق قانون در تضاد می‌بینند. در ادامه استفساریه رییس جمهور وقت از شورای نگهبان و نظریه تفسیری مذکور را که در حکم قانون است خواهید خواند:
استفساریه
حضرت آیت الله جنتی (دام ظله العالی)
دبیر محترم شورای نگهبان
سلام علیکم
با احترام بازگشت به نامه شماره ۴۳۰۴۶/۳۰/۹۰ مورخ ۵/۵/۹۰ قائم مقام محترم دبیر آن شورا و پیرو نامه شماره ۸۰۲۹ ـ۹۰/م مورخ ۱۸/۳/۱۳۹۰ معاونت حقوقی ریاست جمهوری و ۴۳۳۰/۹۰/م مورخ ۳/۵/۱۳۹۰ اینجانب در خصوص استعلام از اصل (۱۳۸) قانون اساسی مبنی بر اینکه:
اولاًـ با توجه به اینکه طبق این اصل، تنظیم آیین نامه‌های اجرایی توسط هیأت وزیران یا هر یک از وزیران و یا کمیسیون‌های وزرا صورت می پذیرد (و همچنین با عنایت به اصل ۵۷ و اصول ۱۵۶، ۱۵۷، ۱۵۸ قانون اساسی) آیا آیین نامه‌های مصوب رئیس قوه قضائیه میتواند متضمن تکلیفی برای دستگاه‌های اجرایی از جمله اوامر، نواهی در امور اجرایی یا نحوه توزیع وظایف اجرایی و اعتبارات مصوب دستگاهی باشد؟
ثانیاًـ در مواردی که به موجب قانون عادی، تصویب آیین نامه اجرایی به مرجعی غیر از هیأت وزیران سپرده شده است، آیا دولت میتواند به استناد اصل (۱۳۸) قانون اساسی در همان موضوع و به منظور هماهنگی دستگاه‌های اجرایی در انجام وظایف اداری و یا تأمین اجرای همان قانون آیین نامه یا تصویب نامه وضع نماید؟
خواهشمند است ترتیبی اتخاذ فرمایید که موضوع در جلسه شورای محترم نگهبان مطرح گردیده و نظریه تفسیری آن شورای محترم در خصوص اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی اعلام گردد.
محمود احمدی‌نژاد
تاریخ درخواست تفسیر: ۱۳۹۰/۵/۲۹
بررسی در شورای نگهبان
دیدگاه اول: رئیس قوه قضائیه اصلاً نمی تواند آیین نامه اجرایی وضع نماید.
به موجب اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی که بیان می دارد: «علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین نامه‌های اجرایی قوانین میشود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس جمهور لازم الاجرا است»، صلاحیت تدوین آیین نامه‌های اجرایی بر عهده قوه مجریه قرار داده شده است و سایر قوا؛ از جمله رئیس قوه قضائیه، حق و صلاحیت تدوین آییننامه اجرایی را ندارد.
دیدگاه دوم: رئیس قوه قضائیه میتواند وضع آیین نامه اجرایی نماید، اما نباید دخالت در سایر قوا باشد و در صورت دخالت در امور سایر قوا برای آنها لازمالاتباع نیست.
الف) همان طور که به موجب بند (۱) اصل ۱۵۸ قانون اساسی رئیس قوه قضائیه اختیار ایجاد تشکیلات لازم در دادگستری را به تناسب مسئولیت های اصل یکصد و پنجاه و ششم دارد؛ هم او میتواند برای اجرای این وظایف اقدام به تهیه و تنظیم آیین نامه‌های اداری و اجرایی نماید و از سوی دیگر رئیس قوه قضائیه مطابق با اصل یکصد و شصت قانون اساسی می تواند اختیارات تام مالی و اداری و نیز اختیارات استخدامی غیر قضات را به وزیر دادگستری تفویض کند؛ که در این صورت وزیر دادگستری در حوزه این اختیارات و در حیطه وزارتخانه مذکور همانند سایر وزرا حق تدوین و تصویب آیین نامه اداری و اجرایی را دارد؛ بنابراین رئیس قوه قضائیه و وزیر دادگستری با توجه به دو اصل مذکور تنها در حوزه وظایف و اختیارات خود، حق جعل مقررات را دارند.
ب) با توجه به اینکه هدف از وضع آیین نامه، چگونگی اجرایی شدن یک قانون است؛ از اصل ۱۳۸ قانون اساسی اینگونه برداشت میشود که به عنوان یک قاعده کلی، اصل در آییننامه نویسی بر عهده هیأت وزیران است و تنها آیین نامه های اجرایی مربوط به دستگاه قضا مستثنا از این اصل هستند و مطابق اصول قانون اساسی (۱۵۷، ۱۵۸) این استثناء هم مقید و در حدود اختیارات و مسئولیت‌های قضایی و یا اداری ـ قضایی میباشد. استفسار رئیس جمهور مربوط به جایی است که آیا رئیس قوه قضائیه در حوزه اختیارات خود میتواند آیین نامهای تصویب نماید که متضمن تکلیفی برای دولت باشد؟ پاسخ آن است که رئیس قوه قضائیه فقط در حوزه اختیارات خود و موضوع اصل ۱۵۸ حق وضع آیین نامه (اعم از اجرایی و قضایی) را دارد و نمی تواند آیین نامهای تصویب کند که شامل امر و نهی نسبت به وزرا (دولت) باشد. حتی اگر مجلس نیز چنین اختیاری به رئیس قوه قضائیه دهد، خلاف قانون اساسی خواهد بود؛ زیرا آنچه که از قانون اساسی استنباط میشود آن است که رئیس قوه قضائیه فقط در حیطه وظایف خود می تواند آیین نامه وضع کند و حتی در صورتی که قانون عادی تصویب آیین نامه را به او واگذار کرده باشد، نمی تواند خارج از مسئولیت و اختیاراتش مفاد آن را تنظیم نماید.
ج) مطابق اصل ۱۵۷ قانون اساسی رئیس قوه قضائیه تنها در حوزه اختیارات خود حق تهیه و تدوین آیین نامه را دارد و نمی‌تواند آیین نامه‌هایی وضع نماید که برای دستگاه‌های خارج از قوه قضائیه تکلیف ایجاد کند.
د) اینکه به رئیس قوه قضائیه اختیار داده شود که در حوزه مسئولیت ها و امور قضایی آیین‌نامه‌ای وضع کند که متضمن تکلیف برای کارمندان دولت شود، ضمن اینکه مخالف قانون اساسی و اصل پاسخگو بودن کارمندان دولت در مقابل دولت میشود، موجبات اختلال در امور قوه مجریه را نیز به همراه خواهد داشت.
دیدگاه سوم: رئیس قوه قضائیه میتواند آیین نامه اجرایی وضع نماید، لیکن مفاد این مقررات، صرفاً در حیطه وظایف رئیس قوه قضائیه برای سایر قوا لازمالاتباع است.
الف) رئیس قوه قضائیه که در حوزه اختیارات خود حق وضع مقررات و آیین نامه‌های اجرایی و قضایی را دارد، میتواند در اینگونه آیین نامه‌ها تکلیفی را از آن جهت که مربوط به امر قضایی است بر عهده دولت قرار دهد و بنابراین، رئیس قوه قضائیه تنها حق تعیین تکلیف نسبت به اموری که صرفاً مربوط به اعمال اجرایی دولت باشد را نخواهد داشت. بر این اساس، رئیس قوه قضائیه میتواند آیین نامهای در مورد ابلاغ قضایی به ادارات وضع نماید که مطابق آن مدیران کل دولت ملزم به رعایت شیوه ابلاغ قضایی شوند. این آیین نامه از آن جهت که در حوزه اختیارات رئیس قوه قضائیه است، برای مدیران لازمالاتباع است.
ب) قوه قضائیه در حیطه اموری (امور قضایی و یا قضایی ـ اداری) که در اختیار خودش است، حق وضع آیین نامه را دارد که مفاد آن برای همه؛ از جمله دیگر نهادهای دولتی و غیردولتی لازمالاجرا است. به عبارت دیگر، مقررات وضع شده از سوی رئیس قوه قضائیه، چنانچه در حوزه‌ی اختیاراتش باشد، در صورتی که قوه مجریه نیز مخاطب تکلیف قرار گرفته شده باشد، تبعیت برای قوه مجریه نیز لازم است.
ج) در مواردی که هر یک از دو قوه مجریه و یا قضائیه آیین نامهای تنظیم نمایند که به صراحت متضمن تکلیفی در حوزه وظایف دیگری باشد، خلاف قانون اساسی بوده و هر کدام می‌توانند از اجرای آن امتناع نمایند؛ اما در صورتی که به موجب قانون (قانون اساسی یا قانون عادی) قوه قضائیه و یا مجریه مرجع تصویب آیین نامه باشند، می‌توانند در همان حوزه اختیارات قانونی خود، آیین نامهای تصویب نمایند که مشتمل بر امر و نهی نسبت به دیگری باشد.
نظریه تفسیری شورای نگهبان(۱۳۹۰/۶/۲ )
«بدیهی است رئیس قوه قضائیه نمی‌تواند برای دستگاه های خارج از این قوه آییننامه وضع نماید، اما میتواند در حدود اختیارات مذکور در قانون اساسی، آییننامه تصویب کند. در این صورت آییننامه مصوب ایشان برای همه دستگاهها لازمالاتباع است.»