وکلاپرس- نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جلسه روز گذشته و در حالی که بخشی از جلسه به صورت غیرعلنی برگزار شد، با اصل ۸۵ شدن بررسی طرح صیانت از فضای مجازی موافقت کردند.
به گزارش وکلاپرس، نمایندگان مجلس شورای اسلامی ۶ مرداد ۱۴۰۰ با بررسی طرح ساماندهی پیام رسان‌های اجتماعی با عنوان رسمی «حمایت از حقوق کاربران و خدمات پایه کاربردی فضای مجازی» توسط کمیسیون فرهنگی مجلس بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی موافقت کردند.
اصل۸۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص قوانین آزمایشی و تفویض اختیار قانونگذاری و نظارت مجلس بر مصوبات دولت می باشد. به این ترتیب، پرسش این است که معیارهای تفویض اختیار قانونگذاری و صلاحیت های پیش بینی شده در اصل برچه اساس می باشد و حدود قانونگذاری و اجرا چیست و نظارت برآن به چه نحو می باشد.
در ادامه خلاصه ای از مقاله « بررسی تحلیلی – انتقادی اصل ۸۵ قانون اساسی » به قلم مهدی نجفی (دانش آموخته کارشناسی ارشد حقوق عمومی) آمده است.
بخش اول: کلیات
در نظام حقوقی ایران صلاحیت قوه مقننه در تصویب قوانین اصولاٌ انحصاری و تفویض ناپذیر است؛ لذا در مواردی ضـوری، طبق اصل ۸۵ قانون اساسی دست مجلس را در تفویض پاره ای از وظایف قانونگذاری باز می گذارد و ضمن تفویض اختیار به کمیسیون های مربوطه، به تصویب قوانین آزمایشی برای مدت کوتاهی مبادرت می نماید.
اصولاٌ قوه مقننه به وضع کلیات قوانین و تعیین چارچوب قواعدی می پردازد و بـه دلیل کثرت موضوعات و ناآشنایی کامل با مسائل تخصصی و فنی معمولاٌ از ذکر جزئیات خودداری می کند. اما چنین قواعدی بدون این جزئیات قابل اجرا نیست. بنابراین دولت که خود را مجری قانون می داند به تشخیص خود یا به تجویز قوه مقننه به تکمیل قوانین مورد نظر از طریق وضع آیین نامه های فنی و اجرایی می پردازد لذا به منظور جلوگیری از هرنوع بی قانونی و سوء استفاده از قدرت باید بر این مصوبات نظارت دقیقی اعمال می شود.
در واقع این مسئله در راستای انسجام حقوقی و حاکمیت قانون اسـت و اصل حـاکمیت ایجاب می کند که کلیه مقام های دولتی در چارچوب قانون اتخاذ تصمیم نمایند. از جمله این نـظارت ها، نظارت مجلس شورای اسلامی است که مطابق اصل ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی این اختیار را بـه رییس مـجلس و نحوه نظارت ایشان بر مصوبات و ساز وکار نظارت بر آن ها در قانون اینکه چگونه است را مشخص و تـعیین نـماید.
به نظر می رسد اصول ۸۵ و ۱۳۸ و هم چنین قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی در رابطه با مسئولیت های رییس مجلش و مصوبه های مجلس که مطابق آن رییس مجلس می تواند راسا مقررات اجرایی مغایر با قوانین عادی را لغو یا اجرا نماید که در عمل موجب برتری نظارت بر دیگر قوا و درنتیجه به سود رییس مجلس شده است.
بند اول: موارد اختلافی مصوبات مجلس و دولت
در موارد اختلافی بین دولت و مجلس شورای اسلامی مصوباتی از جانب مجلس طبق اصل ۸۵ و ۱۳۸ جهت اصلاح و تجدیدنظر به دولت ارجاع می گردیدو دولت مصوبات مذکور را برای حل اختلاف به دیوان عدالت ادرای ارجاع می داشت کـه در ادامـه بـه دلیل اختلاف نظر پیش آمده فی مابین دولت و مجلس در خصوص اجرای این قسمت (بخش آخر اصل ۱۳۸ قـانون اساسی)، مجلس شورای اسلامی در قالب یک طرح دو فوریتی یک تبصره را مورخ سی ام فروردین ماه یک هزار و سیصد و هشتاد و هشت به قانون قبلی الحاق نمود که عبارتست از؛ « ماده واحـده- مـتن زیـر به عنوان تبصره (۸) به قانون نحوه اجراء اصول هشتاد و پنجم (۸۵) و یک صد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسئولیت های رییس مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۸ و اصـلاحات بـعدی آن الحاق می گردد:
تبصره ۸- در مواردی که رییس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آیین نامه ها و تصویب نامه های مقامات مذکور در اصول هـشتاد و پنـجم (۸۵) و یک صد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی را مـغایر بـا متن و روح قوانین تشخیص دهد نظر وی برای دولت معتبر و لازم الاتباع است و دیوان عـدالت اداری نـسبت به این گونه موارد صـلاحیت رسـیدگی ندارد. تـطابق تـصمیمات مـقامات مذکور با موارد ذکر شده بـا رییس مجلس شورای اسلامی می باشد. این قانون از تاریخ تصویب لازم الاجراء اسـت و شـامل موارد قبلی که نظر ریاست مـجلس رعایت نگردیده نیز مـی شـود. همچنین کلیه قوانین مغایر از جمله قـانون استفساریه ماده (۲۵) قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۴/۱۲/۱۳۸۰ نسخ می شود.»با توجه بـه سـابقه تاریخی اختیارات رئیس مجلس، بـاید گـفت تـنها تغییر ایجاد شـده تـوسط قانون اخیر التصویب نـسبت بـه قوانین سال های ۱۳۶۸ و ۱۳۷۸، نسخ صریح استفساریه ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری است که در مقام تـرجیح مـیان نظر دیوان عدالت اداری و رئیس مجلس مـصوبه دولت را خـلاف قانون تـشخیص دهـد، اسـاساً صلاحیت رسیدگی دیوان عـدالت اداری نفی می شود و در نتیجه فرض تعارض میان نظر این دو مرجع منتفی خواهد بود.
بند دوم: دیدگاه قانون اساسی و تفسیر آن
رییس قوه مجریه در این خـصوص نامه ای را خطاب بـه رهبر معظم انـقلاب اسلامی حضرت آیت الله خامنه ای (مدظله العالی) درباره نحوه اجرای ذیل اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی تنظیم نمودند که پس از بـحث و بـررسی موضوع، در جلسه مورخ ۱۳۹۱/۰۲/۱۳ هیأت عالی حل اخـتلاف و تـنظیم روابـط قـوای سه گانه نظر هیات مذکور به مقام معظم رهبری به شرح ذیل اعلام گردید:
«الغاء اثر مصوبات دولت توسط رئیس محترم مجلس شورای اسلامی مبتنی بر قوانین مصوب مجلس اسـت. رییس جمهور محترم نیز در نامه ارجاعی، پیش بینی چنین اختیاری در قانون عادی را موجب توسعه اختیارات رییس مجلس در اصول یاد شده و تضییق اختیارات دولت دانسته اند. از آن جا که عمده اختلافات و ناهماهنگی هـا در این زمینه به اختلاف برداشت از اصول یادشده مربوط می شود و با توجه به تاکید بند نخست راهبردهای ابلاغ شده اجرای بند ۷ اصل ۱۱۰ بر استفاده از راه هایی مانند تفسیر قانون اساسی بـرای حـل اختلاف و تنظیم روابط قوا، تفسیر شورای نگهبان از اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی در این مورد که آیا اصول مذکور اختیار الغاء اثر مصوبات دولت را به رئیس مـجلس اعـطا می کند یا خیر، راه گشا خواهد بود. چنانچه اعلام نظر هیأت عالی در خصوص برداشت از اصول فوق نیز مورد نظر رهبر معظم انقلاب اسلامی باشد، متعاقباً اعلام نظر خواهد شـد.»
بند سوم: دلایل و استدلالات دولت
- توسعه اختیارات رییس مجلس از «اعلام ایراد به مصوبات دولت» به «ابطال مصوبات دولت» و تضییق اختیار دولت در قانون عادی بر خلاف قـانون اسـاسی و اقدام به قانون گذاری در خارج از محدوده مجاز.
- تصویب آیین نامه اجرایی قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی توسط رییس مجلس بر خلاف اختیار انحصاری دولت برای تصویب آیین نامه های اجـرای قـوانین و در نتیجه عـدم امکان شکایت به دیوان عدالت اداری در خصوص آیین نامه مصوب رییس مجلس شورای اسلامی.
- مقدم داشتن تصمیمات رییس مجلس بر دیوان عدالت ادرای بر خلاف اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی.
- تسری اخـتیارات ریـاست مـجلس از موارد اصل ۱۳۸ (تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مرکب از چند وزیر) اصل ۸۵ (اساس نـامه هـای سازمان های دولتی و…) و اصل ۱۲۷ (تصمیمات نمایندگان ویژه رئیس جمهور) و اصل ۱۳۴ (تصمیمات هیأت وزیـران در مـوارد اخـتلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه های دولتی) و اصل ۱۲۶ (مسئولیت مستقیم رئیس جمهور در امور بـرنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور)
- عدم پیش بینی مرجعی در مصوبات مجلس و آیین نامه مـصوب رییس محترم مجلس بـرای تـجدید نظر خواهی از تصمیمات رئیس مجلس چنین حقی برای رئیس مجلس تقریباً در هیچ در هیچ یک از قوانین اساسی شناسایی نشده است.
- امکان دفاع از تفسیر مضیق از صلاحیت رییس مجلس با توجه به مطالب فـوق و با توجه به تعبیر «اطلاع رییس مجلس» در قانون اساسی.
بند چهارم: دلایل و استدلالات مجلس
- اصل حاکمیت قانون و ضرورت عدم مغایرت محتوای قواعد فروتر با محتوای قواعد فراتر. اگر رییس مجلس مصوبه ای را مـغایر قانون اعلام کند مصوبه فاقد اعتبار می شود و دیگر موضوعی نیست که دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به آن را داشته باشد و همچنین بالعکس.
- انتشار نظرات رئیس مجلس در راستای نظارت بر مصوبات دولت در روزنـامه رسـمی، گامی در جهت احیای حقوق عامه است.
نهایتاً شورای نگهبان قانون اساسی پس از دستور مقام معظم رهبری اقدام به تفسیر از این دو اصل نمود و نظر تفسیری خود را به شرح ذیل اعلام نـمود: عـطف به نامه شماره ۶۰۸۲-۱/م مورخ ۱۳۹۱/۳/۳، مبنی بر اظهار نظر تفسیری در خصوص اصول هشتاد و پنجم و یک صد و سی و هشتم قانون اساسی، موضوع در جلسه مورخ ۱۳۹۱/۳/۱۰ شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گـرفت و نـظر شـورای به شرح زیر اعلام مـی گـردد: هـیأت وزیران پس از اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی مکلف به تجدیدنظر و اصلاح مصوبه خویش است؛ در غیر این صورت پس از گذشت مهلت مقرر قـانونی، مـصوبه مـورد ایراد ملغی الاثر خواهد شد.»
با بررسی و مـطالعه مـوارد فوق به این نتیجه دست خواهیم یافت که شاید بتوان نظارت استطلاعی را به عنوان یک نظر شخصی پذیرفت (یـعنی اگـر در مـورد آیین نامه ها و تصویب نامه ها بین رییس مجلس و دولت اخـتلاف ایجاد شد و دولت اعلام نظر ننمود مرجع حل اختلاف دیوان عدالت اداری است، و در واقع نظارت رئیس مجلس استطلاعی است.) ولی ایـن دیـدگاه قانونی و مستند نخواهد بود، چرا که براساس مستندات فوق الذکر تـمام دلایـل نشانگر این موضوع است که؛ نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی از نوع نظارت استصوابی است و قوه ی مـجریه مـوظف بـه اجرای نظر رئیس مجلس می باشد.
بخش دوم: نظارت غیر قضایی رییس مجلس بر مصوبات دولت
دانش حقوق عمومی آکنده از مفاهیمی است که نشانگر بدبینی مفرط بـه دولت و قـدرت سـیاسی است. این بدبینی ها در نظر و عمل متنهی به پیش بینی برخی از سازوکارهای نظارتی سخت گیرانه شده است. هدف این نظارت ها چیزی جز مهار قدرت و هدایت این اسب سرکش بـه سمت پاسداری از حق ها و آزادی های شهروندان و منفعت عمومی نیست. دادرسی اساسی، دادرسی اداری، دادرسـی هـای عادی، دادرسی های قضایی و شبه قضایی، نظارت های سیاسی، اداری، مالی و… همه در خدمت چـنین دیـدگاه هـایی تعبیه شده اند.
مسئله خودسری و امکان سوء استفاده از قدرت هم تنها به قوه مجریه مـحدود نمی شود. دیگر قوای سیاسی از جمله نهادهای قضایی و قانونگذار هم در طول تاریخ ثـابت کـرده انـد که در صورت عدم بهره مندی از ساختار مناسب فقدان نظارت کارآمد گوی سبقت را در خودسری از مجریه خـواهند ربـود.
بدین خاطر است که در حقوق اساسی مدرن، حتی به قوه مقننه هم اعـتماد مـطلق وجود ندارد، تا چه رسد به نهادها و مقامات اجرایی که بسترهای افزونتری برای سوء استفاده از قـدرت در اخـتیار آنهاست. تأسیس نهادهای دادرسی اساسی دقیقاً با هدف مهار قانونگذار با تـوسل بـه اهرم قانون اساسی صورت گرفته است.
پس نـباید تحت نظارت بودن قوه مجریه را حاکی از نـوعی رفـتار تبعیض آمیز دانست. گرچه، شدت نظارت بر یک نهاد و ضعف نظارت بر دیـگر نـهادها و وضوح نشانگر فقدان تعادل سـیاسی اسـت، اما در نـظام مـردم سـالار به صورت کلی هیچ نهاد، مـقام یـا عملی نباید خارج از گردونه نظارتی قرار بگیرد (اندیشه نظارت و تعادل).
یکی از شـاخص هـای مردم سالاری و حاکمیت قانون مسئله نـظارت پذیری است. یعنی بـه هـر میزان که نهادهای سیاسی و اداری، مـقامات عـمومی یا اعمال اداری و سیاسی از سیطره نظارت دور شوند، به همان میزان از درجه مردم سـالار بـودن نظام سیاسی کاسته می شـود. نـظارت غـیر قضایی رئیس مـجلس بـر مصوبات دولت را که بر مـبنای اصـول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی اعمال می شود، نیز می توان از همین منظر توجیه کرد. یکی از اهـداف نـظارت سامانمند بر چگونگی اجرای آن عملی بـیهوده و نـابخردانه محسوب مـی شـود.
بـا چنین رویکردی است کـه قانون گذار اساسی در اصل ۸۵ تصریح می کند. «مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور بـاشد و بـه منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آن هـا بـا قـوانین مـزبور بـاید ضمن ابلاغ بـرای اجـرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.» در اصل ۱۳۸ نیز هدف یادشده دنبال شده و به رئیس مـجلس اجـازه داده مـی شود تا که در صورتی مصوبات دولت را بـر خـلاف قـوانین بـیابد آن هـا را «بـا ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستند.»
در این حالت و در موارد بروز اختلاف، نظر رئیس مجلس به عنوان داور و ناظر غیر قضایی بر نظر دولت ارجحیت خواهد داشـت. تبصره ۲ ماده واحده قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ هر گونه تردیدی را از بین برده است : «اگر بین رئیس مجلس و هیات دولت و یا کمیسیون های مربوطه از جهت استنباط از قوانین اختلاف نظر حاصل شـود، نـظر رئیس مجلس معتبر است». تبصره ۴ ماده واحده، ضمانت اجرای شدیدی را برای این امر پیش بینی کرده است: «چنانچه تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد رئیس مجلس شورای اسلامی گـیرد و پس از اعـلام ایراد به هیات وزیران، ظرف مدت مقرر در قانون، نسبت به اصلاح یا لغو آن اقدام نشود پس از پایان مدت مذکور حسب مورد تمام یا قـسمتی از مـصوبه مورد ایراد، ملغی الاثر خـواهد بـود.»
گرچه از نظر علمی، نظارت غیر قضایی رئیس مجلس بر مصوبات دولت مغایرتی با نظارت قضایی دیوان عدالت اداری (اصل ۱۷۳ ق.ا.) و محاکم عمومی (اصل ۱۷۰ ق.ا.) ندارد، اما تبصره ۸ مـاده واحـده یادشده این دو نوع نـظارت را قـابل جمع ندانسته است. مطابق این تبصره «در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آیین نامه ها و تصویب نامه های مقامات مذکور در اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهـد نـظر وی برای دولت معتبر و لازم الاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد. تطابق تصمیمات مقامات مذکور با موارد ذکر شده با رئیس مجلس شورای اسـلامی می باشد.
بیشتر بخوانید:
- مجلس شورای اسلامی با اصل ۸۵ شدن طرح صیانت از فضای مجازی موافقت کرد!
- طرح صیانت از حقوق کاربران در فضای مجازی و ساماندهی پیام رسان های اجتماعی
بخش سوم: بررسی انتقادی رویه حاکم بر تقنین آزمایشی و ارائه تفسیری نو از اصل ۸۵
اصل ۸۵ صلاحیت مجلس را به «موارد ضـروری» و «بعضی قوانین» محدود نموده است. قیودی که نشان می دهند تـصویب قـوانین بـا طرح در جلسه علنی و مشارکت همه ی نمایندگان، اصل و تصویب آزمایشی استثنا و خلاف اصل می باشد. ماده ۱۶۸ آیین نـامه داخـلی مجلس نیز در توضیح این مهم اظهار می دارد: « در مواردی که مجلس ضروری تشخیص مـی دهـد…. اخـتیار تصویب بعضی از قوانین را که جنبه دایمی دارند به کمیسیون های خود تفویض می کند.» نحوه ی انـشای این ماده به گونه ای است که از مفهوم مخالف آن بر می آید: « قـوانین به دو دسته با مـاهیت دایـمی و موقت تقسیم شده و صرفاً، گونه نخست را می توان طبق اصل ۸۵ تصویب کرد.
موضوعی را که از نظر شورای نگهبان نیز پنهان نبوده و به آن اشاره شده است: مـجلس در ۱۳۷۱/۵/۲۱ بـا اجرای آزمایشی ماده واحده ای مصوب کمیسیون امور اقتصادی و دارایی به مدت سه سال موافقت نـمود کـه وفـق تبصره سه آن مهلت اجرای قانون سه ماه از تاریخ تصویب بود. شورای نـگهبان نـیز به درستی و تفسیری ماهوی اظهار نظر داشت که :« چون پس از گذشت ۳ ماه مذکور در تبصره ی ۳ موضوعی برای پرداخـت هـای مذکور در ماده ی واحد باقی نمی ماند – اجرای آزمایشی آن معنی ندارد.
لذا این قـانون جـز قوانین دایمی است و تصویب آن توسط کمیسیون خـلاف اصـل ۸۵ شـناخته شده است.» شایان ذکر است که هـر چـند ورود قیود «ضروری» و «بعضی قوانین» از باب «احتیاط» و با هدف محدود نمودن استفاده از تصویب آزمـایشی بـوده است. اما از آنجا کـه تـشخیص این دو مـورد بـا خـود مجلس است و شورای نگهبان نمی تـواند صـرفاً به جهت استفاده مکرر از این اصل، مصوبه ی آزمایشی مجلس را مغایر قانون اسـاسی بـداند، این قیود فاقد ضمانت اجراست. به عبارت بهتر در ایـن حـوزه نمایندگان مجلس در مقام متولی، خـود بـاید حرمت امام زاده را نگه دارند و در این مقام، ناظری جز چشمان تیزبین شهروندان در عدم انـتخاب مـجدد آن ها نیست.
برقراری تقنین آزمـایشی در رژیـم سـیاسی گذشته و تسلیم شـدن هـمگان در برابر رویه ای که تـا شـکل گیری نظام جمهوری اسلامی هیچ گاه مبنای قانونی نیافت، در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایـران نـیز ادامه پیدا کرد و حتی این بـار بـا درج در در قانون اسـاسی جـایگاهی مـحکم تر یافت. بند اول اصـل ۸۵ قانون اساسی به قوانین آزمایشی اختصاص دارد در صدر این اصل با الهام از آموزه های تفکیک قـوا و بـه زیبایی اصل بنیادین غیر قابل انـتقال بـودن سـمت نـمایندگی را عـنوان کرده است و بـلافاصله نـتیجه گیری کرده «مجلس نمی تواند اختیار قانون گذاری را تفویض نماید.» اما در ادامه با ذکر یک اسـتثناء کـمیسیون هـای داخلی را با شرایطی مجاز به جعل قـانون دانـسته اسـت.
بخش چهارم: بررسی انتقادی رویه حاکم بر تقنین آزمایشی در مجلسین شورای ملی و سنا
تا سال ۱۳۷۵ شیوه قانون گذاری آزمایشی در پارلمان ایران، براساس تفویض اختیار بوده است. این امر از یک سـوء، با اصل منع تفویض اختیار مغایر بود. زیرا قانون گذاری، نه حق که وظیفه و منصبی است به قید مباشرت و همان طور که دادگاه نمی تواند صلاحیت اصدار رأی را به غـیر واگـذار نماید، پارلمان نیز نمی تواند صلاحیت انحصاری قانون گذاری را به شخص، اشخاص یا نهاد دیگری تفویض می کند.
از این رو به نظر می رسد با توجه به این که انـتخاب نـمایندگان پارلمان با در نظر گرفتن ویژگی های شخصی و غیر قابل انتقال بوده، قوانین تفویضی که بر خلاف این مهم به تصویب رسیده اند مـشروعیت نـداشته و شهروندان از آن ها تکلیفی ندارند و در ایـن مـیان تفاوتی بین تفویض اختیار کمیسیون های پارلمانی که جزئی از مجلسند و خارج از آن نیست. از سوی دیگر، اعطای صلاحیت تقنینی به وزرای عدلیه به ویژگی خرد جمعی بـودن پارلمـان و اصل تفکیک قوا مـغایر اسـت. علاوه بر این، فرایند معمول تقنین در نظام نامه های داخلی مجلسین نیز به تأسی از قانون اساسی به وضع قانون در صحن علنی تاکید داشته و در آن، اثری از تفویض اختیار قانون گذاری به کـمیسیون هـای پارلمانی یا دولت مشاهده نمی شود. بنابرین جعل قوانین آزمایشی در قالب تفویض اختیار با اصل ۱۵ قانون اساسی و نظام نامه ای داخلی مجلسین نیز مطابقت ندارد.
بخش پنجم: بررسی انتقادی رویه ی شورای نـگهبان در خـصوص موارد مـصرح قانونی
وفق اصول ۷۲، ۹۱، ۹۴، ۹۶ قانون اساسی، شورای نگهبان در خصوص مصوبات تقنینی مجلس صرفاً وظیفه ی انطباق با قانون اسـاسی و شرع را دارد و هیچ یک از اصول قانون اساسی یا قوانین عادی، وظیفه تـعیین مـطلوبیت قـوانین بر عهده شورا قرار نگرفته است. حال آن که وقتی شورا اظهار می دارد: « ….. دارای قانون دایمی مصوب مجلس اسـت.» و « امـور مربوطه به طور طبیعی جریان دارد »، « خلاً قانونی که جبران آن ضروری می باشد، در ایـن خـصوص وجـود ندارد» و «هیچ ضرورتی برای تصویب در کمیسیون به صورت آزمایشی بدون طی مراحل عادی قانون گـذاری نیست.» به تشخیص و مصلحت سنجی نمایندگان ورود کرده و در واقع این که تصویب قانونی خـاص، ضرورت دارد یا خیر، نـه از حـیث انطباق با قانون اساسی و به ویژه لفظ «ضروری» اصل ۸۵ که از جنس مصلحت اندیشی قانون گذاری است. امری که وفق موازین حقوقی حقوقی صرفاً در صلاحیت مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام است و شورای نگهبان را صـلاحیت ورود بـه آن نیست.
بنابراین ورود شورا به مصلحت سنجی ضروری بودن یا نبودن وضع آزمایشی قوانین، عبور از صلاحیت نظارتی شورا و در واقع ورود به اهمیت قانون گذاری است. چه، رفع نقایص و کاستی های قوانین مـجلس اول و بـه عبارت بهتر پخته کردن آن ها، را از وظایف و کار ویژه های مجلس دوم هر پارلمانی است و از اتفاقاً شورا: اولاً- مجلس دوم قوه مقننه نیست. ثانیاً- به جهت فلسفه وضع خود و مبانی قانونی آنـ امـکان به دوش گرفتن وظیفه مجلس دوم را ندارد. امری که خلاً آن در ایران به خوبی احساس شده و با تمهیداتی چون افزایش سطح تحصیلات نامزدهای نمایندگی مجلس حاصل نمی شود.
در بـند ۵ نـظر شـورا آمده: «با توجه به مـاده ۶۱ دیـوان، اطـلاق اناطه دستور قضایی قاضی به تاکید رئیس دیوان در ماده ۲۱، خلاف موازین شرع است.» به عبارت بهتر، شورا با استناد به عـدم رعـایت مـاده ۱۶ قانون دیوان مشعر بر اعلام اشتباه قاضی بـه رئیـس دیوان برای ارجاع به شعب تشخیص، اطلاق نیاز دستور موقت صادره به تأیید رئیس دیوان را خلاف شرع تشخیص دادهـ اسـت.
حـال آن که برای این ایراد نیازی به ماده ۱۶ قانون مرقوم نـبود و این مهم بالاستقلال نیز می توانست با ایراد تخدیش استدلال قاضی مواجه شود.همچنین شورا در بند ۹ به جـای آن کـه مـستند به اصل ۴ قانون اساسی، اطلاق ماده ۶۵ لایحه را مغایر با وظیفه ذاتـی فـقهای شورا در اعلام مغایرت مقررات با موازین شرع بداند، به ماده ۴۱ قانون دیوان مبنی بر فرایند ابـطال شـرعی مـقررات یعنی ارجاع موارد از سوی هیئت عمومی به فقهای شورا و تبعیت از نظر آن هـا، اشـاره مـی نماید.
امری که از نظرات بعدی شورا نیز تکرار شده و شورا وفق بندهای ۱۵ و ۵ نظرات سـوم و چـهارم خـود مجدداً به ماده ۴۱ قانون دیوان را یاد آوری نماید. از این رو مطالعه سیر ایرادات شورا به لوایـح دیـوان نشان می دهد که پذیرش تفسیر شورا در خصوص قوانین آزمایشی از جانب مجلس، مـنجر بـه اسـتناد شورا به قوانین عادی می شود که این مهم نیز قطعاً در صلاحیت شورا نـبوده و از مـصادیق اجلای ورود شورا به ماهیت قانونگذاری است.
چه این که در این موارد شورا عـملاً مـواردی از مـتن طرح و لوایح را در مغایرت با قوانین عادی موجود، معارض دیده و رأی به حذف یا اصلاح متن جـدید بـه جای متن موجود می دهد که عملاً از وظایف ذاتی و غیر قابل تـفویض مـجلس اسـت.در نهایت، نظر شورای نگهبان در خصوص سه لایحه یاد شده مبنی بر اظهار نظر در خصوص ایـن کـه تـصویب چه قوانین به صورت آزمایشی ضرورت دارد و تصویب چه قوانین خیر، در صلاحیت شـورا نـبوده و ورود این نهاد به مصلحت اندیشی تقنینی است.
پچه این که وفق اصل ۸۵ قانون اساسی و قانون آیـین نـامه داخلی مجلس، اعطای صلاحیت به شورا در تفسیر واژه ضروری اصل ۸۵، ماهیتی دو گانه بـه شـورا می بخشند: یکی شورای قانون اساسی کـه وظـیفه دارد بـر مصوبات مجلس نظارت کند تا اصل یـا اصـولی از قانون اساسی نقض نشود و دیگری مجلس دوم که کارکرد پختگی قوانین و افزایش مطلوبیت و کـارآمدی آن هـا را بر عهده دارد. امری که نـحوی در مـغایرت با قـانون اسـاسی و البـته فلسفه دادرسی اساسی است.
بخش ششم: آسیب های تفویض اختیار در اصل ۸۵
الف) مغایرت اصل ۸۵ با اصل منع تفویض اخـتیار در حـقوق عمومی: در اصل ۶۸ اولین پیش نویس ق.ا. تفویض اختیار پیش بـینی نـشده بود : « سمت نمایندگی قائم بـه شـخص و منصب ملی است و قابلیت تفویض به دیگری ندارد. هیچ نماینده ای حق ندارد در رأی دادن بـه دیـگری وکالت دهد و مجلس نیز نـمی تـواند قـانونگذاری را به شخص یـا هـیأتی واگذار کند.» اما ایـن اصـل در سال ۵۸ با ورود یک استثنا تخصیص خورده و مخدوش شده است.
از این رو، ایراد اصل منع تـفویض اخـتیار بر خلاف صحت این امر در حـقوق خـصوصی بـه رغـم درج در ق.ا. و بر خورداری از مبنای قـانون وارد می باشد و اتفاقاً در اینجا انتقاد بر نویسندگان ق.ا. است که امری خلاف اصل را در ق.ا. گنجانده اند. مـوضوعی کـه موجب شد تا به هنگام بـازنگری ق.ا. در سـال ۶۸ و گـنجاندن تـفویض اخـتیاری دیگر، قبح مـطلب از بـین رفته و به صورت عادی در آید. در مشروح مذاکرات می خوانیم تفکیک قانون گذاری از قوه مقننه در هر مـوردی مـی تـواند خلاف طبیعت تفکیک قوا باشد.
باید در نظر داشت که هر چند جایگاه درج استثنائات و موارد خلاف اصل در ق.ا. است، اما اقزایش تعداد آنها و حرکت به سمت تخصیص اکـثر قـبیح و بقول اصولین مستهجن بوده و صرف پیش بینی در ق.ا. از زشتی ورود استثنا به اصل بنیادین حقوق عمومی نمی کاهد. زیرا شأن نزول استثنا،صرفاً مواردی خاص برای خروج از بن بست کـارایی بـیشتر نظام حقوقی است. آن هم در صورتی که واقعاً جز مخدوش شدن اصول راه دیگری نباشد اما در قضیه مطروحه، اگر خبرگان قانون اساسی واقعاً نیت تـقنین آزمـایشی قانون اساسی را داشت، بسادگی مـی تـوانست اولاً: قانونگذاری آزمایشی را نه در چهارچوب تفویض اختیار که در قالب فرایند عادی تقنین قرار دهد.
فرآیندی با دو شور یکی در کلیات و دیگری در جزئیات و با مشارکت همه ی نـمایندگان در جـلسه ی علنی و البته کارشناسی مـوضوع از طـریق کمیسیونهای مربوطه. ثانیاً: علاوه بر محدودیت زمانی، تعیین نحوه ی ارزیابی – دیگر خصیصه ی اصلی این قوانین – را در متن قوانین آزمایشی الزامی نماید. ضمن آنکه می توان پا را فراتر هم نهاد و با تـوجه بـه اینکه ذکر دو ویژگی مذکور در صلاحیت ذاتی مجلس است، اعلام نظر نمود که این مهم اساساً نیازی به درج ق.ا. نداشت.
ب) اصل ۸۵ زمینه ساز مغایرت با ویژگی شفافیت پارلمان: شفافیت بعنوان یکی از ویـژگی هـای ذاتی پارلمـان ها در مقایسه با قوه مجریه – که نه تنها فرآیند اتخاذ تصمیمات فردی که حتی تصمیمات جمعی آن در قـالب مصوبات هیأت وزیران یا دولت در مقابل دید رأی دهندگان قرار نداشته و غـالباً پشـت درهـای بسته انجام می شود و تنها خروجی آن یعنی مصوبات در اختیار مردم قرار می گیرد- تقنین در دیـد هـمگان است.
اینکه تمامی موافقت ها، مخالفت ها و پیشنهادها نمایندگان در زمان وضع قانون از طـریق رسـانه هـا و روزنامه رسمی در معرض دید شهروندان باشد «تا مردم بتوانن دلایل اتخاذ تصمیمات قانونگذاری را بدانند.» چه اینکه «دموکراسی از اجتماع نیرو گرفته و امری مربوط به همگان است و از ایـن نظر پنهان کاری دشـمن دمـوکراسی بوده و می تواند به لحاظ اعمال برخی مصلحت ها، نهایتاً به بی خبری گسترده مردم از مسائلی که در مورد علاقه همگان است بینجامد» تقنین در صحن علنی مجلس، سهمی عمده در مشروعیت بـخشی قوانین و برقراری شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات از عناصر حکمرانی مطلوب دارد و به زعم نویسندگان قسمتی از این حق از طریق علنی بودن بحث های نمایندگان در زمان تصویب قانون حاصل می شود. حق آگاهی مـردم، حـقی اساسی و از حقوق بنیادین بشر است که مالاً موجبات پاسخگویی حاکمیت و از جمله مجلس را فراهم آورده و در بُعدی کلان تر به تقویت دموکراسی می انجامد.
اما قرار دادن تصویب آزمایشی قوانین در قالب تفویض اخـتیار بـه کمیسیونهای داخلی که ظاهراً مصداقی از مجلس در اصل ۶۹ ق.ا «مذاکرات مجلس باید علنی باشد و گزارش کامل آن از طریق رادیو و روزنامه ی رسمی برای اطلاع عموم رسانده شود… » نیستند، زمینه را برای قانونگذاری عادی فـراهم نـموده تا ضمن تصویب آیین نامه داخلی مجلس شهروندان را از حق آگاهی عمومی نسبت به مباحث صورت گرفته حین تصویب قانون و دسترسی به مشروح مذاکرات محروم نماید. کمیسیون های که صرفاً بـه روی نـمایندگان بـاز بوده و رسانه ها و شهروندان بـطور مـطلق و مـسئولین قوه مجریه – بدون اذن کمیسیون – از حضور در آنها به عنوان مستمع محرومند و صورت جلسات آنها نیز علیرغم ثبت و ضبط، منتشر نشده و جایی بـهتر از بـایگانی مـجلس ندارد، و به نوعی راه فراری است برای مجلس کـه در کـمال آرامش، قوانین مورد نظر خود را تصویب نموده و از رویارویی با افکار عمومی بپرهیزد.
ج) مغایرت اصل ۸۵ با حاکمیت ملی و حق تـعیین سـرنوشت: فـصل پنجم قانون اساسی با عنوان « حق حاکمیت ملت و قوای نـاشی از آن » صریحاً اظهار داشته که قوای سه گانه در ایران ریشه ای جز حاکمیت ملت ندارد. حقی که تفضیل آن در اصـل ۵۶ عـنوان شـده است. براین مبنا و به موجب اصل ۵۸ که اعمال قوه ی مقننه را از طـریق مـجلس می داند، مردم با انتخاب نمایندگان مورد نظر خود در «انتخاباتی دموکراتیک»، حق حاکمیت خود را در حـوزه قـانونگذاری اعـمال می نمایند.
به عبارتی بهتر، حق تعیین سرنوشت شهروندان، بخشی از طریق انـتخابات رئیـس جـمهور و بخشی به واسطه انتخابات نمایندگان مجلس عینیت می یابد. اما این حق را بطور مـطلق بـه نـمایندگان واگذار ننموده و برخلاف قوه ی مجریه که انتخابات آن برای واگذاری حق حاکمیت به یک نـفر اسـت، در قوه ی مقننه این حق به عده ی کثیری واگذار می شود تا با مـشارکت یـکدیگر آن را اعـمال نمایند.
پس واگذاری اعمال این حق به تعداد قلیلی از نمایندگان، پشت درهای بسته، این حـق خـداداد را مخدوش ساخته و در واقع به اندازۀ تمامی قوانین آزمایشی که تا حالا تصویب شـده، ایـن حـق نادیده گرفته شده است. و در این میان انتقاد اصلی به خبرگان ق.ا. وارد است که انشای بند نـخست اصـل ۸۵، اصول ۵۶ و ۵۸ را مخدوش نموده اند. زیرا براساس فرض دموکراسی، نمایندگان مجلس برگزیده مـردم بـوده و قـوانین مصوب آنها مع الواسطه ناشی از اراده مردم می باشد و قانونگذار حق نداشت که اراده مـردم را تـقسیم کـرده و بخشی از آن را به کمتر از مجموع نمایندگان بدهد.
نتیجه گیری
اصل ۸۵ با ویژگی شـفافیت پارلمـان مغایرت دارد. شفافیت به عنوان یکی از ویژگی های ذاتی پارلمان مستلزم تقنین در دید همگان است. اینکه تـمام مـوافقت ها، مخالفت ها و پیشنهادات نمایندگان در زمان وضع قانون از طریق رسانه ها و روزنـامه رسـمی در معرض دید شهروندان باشد تا مردم بـتواند دلایـل اتـخاذ تصمیمات قانونگذار را بدانند.
تقنین در صحن علنی مـجلس، سـهمی عمده در مشروعیت بخشی قوانین و برقراری شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات حاکمیت مطلوب دارد. زیرا قـسمتی از ایـن حق از طریق علنی بودن بـحث هـای نمایندگان در زمـان تـصویب قـانون حاصل می شود. حق آگاهی مـردم، حـقی اساسی و از حقوق بنیادین بشر است. اینکه مردم نسبت به کیفیت کار نـمایندگان خـود آگاهی پیدا می نمایند و در این صورت کـار مجلس در معرض انظار عـام قـرار گرفته و افکار عمومی قادر بـه ارزیـابی کردار سیاسی نمایندگان خود می شود و این امر مالاٌ موجب پاسخگویی حاکمیت و از جـمله مـجلس را فراهم آورده و در بُعدی کلان تر، بـه تـقویت دمـکراسی می انجامد.
ایـن اسـتدلال که تفویض اختیار بـه کـمیسیونهای داخلی برای تصویب اساسنامه ها با حداکثر ۱۵ نفر از مجلس چیزی را نمی گیرد. نیز، مـحل تـامل است. صرف نظر از استثناهای وارده بر صـلاحیت عـام مجلس، تـقنین آزمـایشی اصـل ۸۵ نوعی تفویض اختیار داخـلی است و ایرادی از منظر تفکیک قوا ندارد، اما باید در نظر داشت که فاصله ۲۹۰ نماینده – با احـتساب افـزایش تعداد نمایندگان در هر ده سال تـا بـیست نـفر یـعنی مـحرومیت تعداد ۲۷۰ اندیشه، ایـده و اصـلاحیه.
به عبارت دیگر، قانون در تمام کشور هر چند برای مدتی معین اجرا می شود که صـرفاٌ بـا مـشارکت حداکثری ۱۵ نماینده نوشته شده است. مصوبه ای کـه عـلی رغـم بـرخورداری از عـنوان قـانون، تایید شورای نگهبان، امضای رئیس جمهور و اجرا در سراسر کشور، حداکثر قانون شکلی است و نمی توان آن را ماهیتاٌ قانون ارزیابی نمود. اگر بنای اصل ۸۵ سرعت در قانونگذاری باشد، تصویب قـانون به دو یا سه فوریت، با توجه به عدم ارجاع طرح یا لایحه به کمیسیونهای داخلی، علاوه بر اینکه از انتقادات وارد بر تصویب در کمیسیون به دور است، سریع تر انجام می گیرد.
بـر این اسـاس استفاده از اصل ۸۵ با دلیل یا توجیه سرعت تصویب چندان قابل قبول نیست. ضمن آنکه رویکرد قانونگذار در شرایط ویژه و اضطراری نیز هر چند طبق این اصل و از آنجا که مهمترین رکـن یـعنی تشخیص تصویب قانون طبق اصل ۸۵، برعهده خود نمایندگان است، امکانپذیر می باشد، اما باید یادآوری کرد اقدام در حال جنگ و شرایط اضطراری نظیر آنـ در قـانون اساسی پیش بینی شده اسـت کـه طبق آن دولت می تواند از مجلس مجوز لازم را دریافت نماید.
به هر صورت در زمان اضطرار نیز با تصویب سه فوریت، می توان قوانین مورد نیاز را حاکم گـرداند و نـیازی به استفاده از فرایند خـلاف اصـل تفویض اختیار نیست.در واقع به نوعی تصویب قوانین آزمایشی با هدف فرار از پروسه ی طولانی قانونگذاری اعمال می شود و در شایط خاص رخ می دهد و معمولاٌ در خصوص قوانین رخ می دهد که جمع بندی در مـجلس شـورای اسلامی با نوعی سردرگمی و چالش همراه می شود چون آن نوع از قوانین تا به همه جهات و جوانب و همه ی مصالح و ضرورتها سیاسی – اقتصادی- سیاسی- اجتماعی و فرهنگی خود را سوق دهد و از ناکارآمدی و پویایی لازم بـرخوردار گـردند نیازمند پروسـه طولانی بررسی های کارشناسی و پژوهشی و بحث و جدال های بی پایان داخلی و حواشی بیرونی هستند که گهگاه مـمکن است کشور و نظام قانونگذاری را دچار خلاء نماید و به عملکرد سایر قـوا لطـمه مـی زنند البته در خود اصل ۸۵ هم عبارت (تصویب نهایی و ارجاع به اصل ۷۲) قدری شبهه برانگیز است و ذهن را دچـار ابـهام می کند که شاید قانونگذار در حین مواردی تصمیم مجلس را به شورای نگهبان الویـت داده اسـت.
بـه طور مثال در خصوص قانون تعزیرات حکومتی و قانون کار را بخاطر داشته باشید آنجا وجود مصالحی که مـجلس برآن اصرار می کرد و برداشت سنتی شورا از احکام شریعت مرحوم امام خمینی (ره) را واداشـت تا با اعطای تـشخیص مـصلحت به مجلس عملاً شورای نگهبان را از سیکل نظارتی خارج کند هرچند بعداً با تاسیس مجمع این وضعیت به حالت عادی بازگشت. نظام حقوقی موجود نظارت رئیس مجلس بر مصوبات قوه مجریه بـا خلاهایی مواجه بوده که بر امر کارآمدی نظام کنترل و توازن قدرت و تضمین مطلوب حقوق و آزادیهای شهروندان اثرگذار است.
پیشنهادات
۱- اگر کمیسیون های تخصصی مجلس طبق وظیفه ی قانونی خود از چگونگی اجرا و نـتایج حـاصله از اجرای قوانین مصوب گزارش تهیه کنند و به مجلس ارائه دهند قطعناً این امر مانع افزایش حجم قوانین بی تأثیر( آزمایشی) و نسخ این قوانین خواهد شد.
۲- ارزیابی شورای نگهبان از تشخیص ضرورت مـجلس مـی تواند از آفات مبتلا به نظام قانونگذاری و تصویب قوانین آزمایشی تا حد نسبتاً خوبی جلوگیری شود.
۳- در برخی موارد قانونگذاری، بهتر آن است که مقررات بطور آزمایشی در قالب آیین نامه به اجـرا گـذارده شوند و پس از رفع نواقص و اشکالات به شکل قانون در آیند.
۴- با توجه به اینکه اصل ۸۵ در خصوص موضوعات زیادی بحث می کند بهتر است که در بازنگری قانون اساسی جدید هر کدام از ایـن مـوضوعات خـود یک اصل به شمار آیند.
منبع: پرتال جامع علوم انسانی