ابطال تفاهم‌نامه وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور

استعلام شورای نگهبان

رئیس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام
عطف به نامه شماره ۰۲۰۸۰۵۸ مورخ ۱۴۰۴/۰۱/۱۸

موضوع بندهای ۴-۵ و ۴-۱۱ ماده ۴ تفاهم‌ نامه شماره ۱۰۰/۶۰/۲۲۳۴۰/۱۴۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۲/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۰۵/۲۹ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

از آنجا که تعدادی از موارد ذکر شده بر اساس شرع و آنگونه که در اصل ۲۵ قانون اساسی نیز ذکر شده است صرفاً در اختیار حکومت اسلامی است. با توجه به تغییر «سند مالکیت» که ظهور در ملکیت دارد و در نتیجه موارد مذکور ملک دولت تلقی شده است، هر چند که باید قوانین را در مورد آنها رعایت کند اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به موارد مذکور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت در این موارد، فقط اختیار اداره است. نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد.

سیامک ره پیک

بیشتر بخوانید:

• ابطال اطلاق بخشنامه ناظر بر تعیین سقف ثبت رسمی واقعه طلاق به جهت مخالفت با شرع توسط دیوان عدالت اداری

رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ دادنامه: 1404/۷/۱۵

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مجتبی سبحانی نیا

طرف شکایت: وزارت نیرو – سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۴-۵ و ۴-۱۱ از ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور (۳۰ شرکت) و سازمان آب و برق خوزستان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بندهای ۴-۵ و ۴-۱۱ از ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکتهای آب منطقه ای سراسر کشور (۳۰) شرکت و سازمان آب و برق خوزستان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

۱- مستند به بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری و اصل لاضرر و قاعده اتلاف و قاعده ضمان (على الید) و قاعده مصلحت در راستای اصل ۵۰ قانون اساسی و اصل ۱۵۶ مبنی بر عدم اضاعه حقوق عمومی و نقض مالکیت ملی ثروت عمومی و به جهت خروج حدود اختیارات و صلاحیت های قانونی و عدم تجاوز از آن و اصل حاکمیت قانون و اصل انتظار مشروع و ترتب حقوق اساسی بر حقوق عادی آیین نامه ها و نظامات و توافق نامه ها و تأکید بر اولویت اصل بنیادین حفاظت از محیط زیست کشور ضمن ابراز نگرانی نسبت به تملک و تصاحب بستر و کرانه رودخانه ها از سوی شرکت های دولتی و از بین بردن مالکیت عمومی و ملی ابراز می‌دارد مستند به ۲۴ ۲۵ و ۲۶ قانون مدنی و اصل ۴۵ قانون اساسی مقدمه قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن مصوب ۱۳۵۸، بیان شده است که طبق موازین اسلام زمین موات ملک کسی شناخته نمی شود و در اختیار دولت اسلامی است و برابر ماده ۱ قانون توزیع عادلانه آب مصوب سال ۱۳۶۱، ذیل فصل اول با عنوان «مالکیت عمومی و ملی آب» مقرر داشته است:

«براساس اصل ۴۵ قانون اساسی آب‌های دریاها و آب‌های جاری در رودها و انهار طبیعی و دره ها و هر مسیری طبیعی دیگر اعم از سطحی یا زیرزمینی از مشترکات بوده و در اختیار حکومت اسلامی است و طبق مصالح عامه از آنها بهره برداری می‌شود. مسئولیت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداری از آنها به دولت محوّل می‌شود»

و برابر ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب:

«بستر انهار طبیعی و کانال های عمومی و رودخانه ها اعم از این که دائم یا فصلی داشته باشند و مسیل‌ها و بستر مرداب و برکه های طبیعی در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است.»

برابر ماده (۱) قانون حفاظت و بهره برداری از منابع آبزی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۷۴،

«منابع آبزی آبهای تحت حاکمیت و صلاحیت جمهوری اسلامی ایران را ثروت ملی تلقی کرده و حفظ و حراست از آن را از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران دانسته است.»

۲- دولت نمی‌تواند انفال را در جهت جبران هزینه های خود به فروش یا مصرف برساند.

۳- در اموال عمومی، دولت مالک ملک نیست بلکه حق ولایت غیر مالکانه و صرفاً رابط نظارت اداره و نگهداری است.

۴- در سال ۱۴۰۱، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در جلسه شصت و هفتم، مصوبه مولد سازی دارایی های دولت را به تصویب رساند بر طبق این مصوبه هیات عالی مولدسازی دارایی های دولت به منظور شناسایی و تعیین تکلیف اموال غیر منقول مازاد دولتی تشکیل گردید. کلیه دستگاه ها، سازمانها واحدها و سایر عناوین دولتی و وابسته و تابعه دولت از جمله وزارتخانه ها مؤسسات و دانشگاهها شرکتهای دولتی مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک ها و مؤسسات اعتباری دولتی شرکتهای بیمه دولتی و همچنین دستگاهها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اعم از این که قانون خاص خود را داشته باشند و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند نظیر وزارت جهاد کشاورزی شرکت ملی نفت ایران شرکت ملی گاز ایران شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران سازمان گسترش نوسازی صنایع ایران بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران سازمان بنادر و دریانوردی جمهوری اسلامی ایران سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران و دیگر شرکت هایی که کنترل و مدیریت آنها در اختیار دولت یا موارد فوق است مشمول این مصوبه دانسته است.

در مصوبه مورد اعتراض با صدور اسناد مالکیت بستر رودخانه ها و پهنه های آبی کشور به نام وزارت نیرو و شرکتهای آب منطقه ای «اموال و ثروت‌های عمومی» به «اموال دولتی» تبدیل گردیده و هر آن امکان شناسایی آنها به عنوان اموال مازاد دولتی و قرار گرفتن در فهرست واگذاری و فروش اموال مازاد وجود خواهد داشت و شورای نگهبان قانون اساسی در نظریه شماره ۶۱۰۱ مورخ ۱۳۶۱ ۸/۸ پیرامون «طرح توزیع عادلانه آب» اعلام می دارد: «در ماده ۱ این که آبها را از انفال ذکر نموده شرعاً صحیح نیست و پیشنهاد میشود نوشته شود از مشترکات است و در اختیار دولت است.»

بر این مبنا تقاضای ابطال بندهای ۵ و ۱۱ ماده (۴) تفاهم نامه منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو به شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ با موضوع صدور اسناد مالکیت بستر آبراهه ها و پیکره های آبی به نام وزارت نیرو و شرکت های آب منطقه ای سراسر کشور ۳۰) شرکت و سازمان آب و برق خوزستان را خواستارم.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ تاریخ ۱۴۰۲/۴/۴

با استعانت از خداوند متعال و در استمرار همکاری های بین وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور؛ موضوع اقدام های مشترک و تفاهم نامه ثبتی و برنامه اجرایی آن و نظر به نشست مشترک بین مدیران وزارت نیرو و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور جهت رفع موانع و محدودیت ها و نیز تسریع در صدور اسناد مالکیت حدنگاری و همچنین تثبیت حقوق ارتفاقی وزارت نیرو و شرکت های زیر مجموعه در جهت صیانت از اموال دولت و جلوگیری از هرگونه دخل و تصرف اشخاص و مستندسازی اموال غیر منقول تحت اختیار و مالکیت وزارت نیرو در راستای اجرای اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و استمرار اجرای قانون جامع حدنگاری (کاداستر) قانون توزیع عادلانه آب خاصه ماده ۲ و تبصره های آن ماده ۶۹ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و …. این تفاهم نامه بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به نمایندگی آقای دکتر حسن بابایی معاون رئیس قوه قضاییه و رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که در این تفاهم نامه به اختصار نام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور «سازمان» نامیده می شود از یک طرف و وزارت نیرو به نمایندگی آقای مهندس علی اکبر محرابیان وزیر نیرو که در این تفاهم نامه به اختصار نام وزارت نیرو «وزارت» نامیده می شود به شرح ذیل منعقد می گردد و طرفین ملزم به رعایت کلیه مفاد آن می باشند.

———-

۴- تعهدها:

———

۵-۴- با عنایت به تکلیف قانونی شرکت های زیر مجموعه وزارت نیرو نسبت به ارائه درخواست با امضای بالاترین مقام شرکت متضمن نقشه و مدارک و مستندات محدوده مورد نظر اقدام و پیگیری مؤثر جهت اخذ اسناد مالکیت بستر تمام آبراهه ها و پیکره های آبی در سطح کشور به نام دولت جمهوری اسلامی ایران با نمایندگی وزارت نیرو شرکت آب منطقه ای ذی ربط از طریق ادارات ثبت اسناد می نمایند.

———

۱۱-۴ در راستای تعیین تکلیف اراضی فاقد سابقه ثبتى تحت تولیت و در اختیار وزارت و شرکت های زیر مجموعه سازمان با استفاده از ظرفیتهای قانونی از جمله قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمانهای فاقد سند مصوّب ۱۳۹۰ همکاری و تسهیلات لازم را برای صدور اسناد مالکیت املاک مذکور که با اقرار نامه رسمی صلح نامه اسناد عادی یا مبایعه نامه و …. خریداری نموده اند معمول خواهد نمود.

——–

این تفاهم نامه در شش بند و سه نسخه تهیه و تنظیم و تمامی توافق نامه های حاصل در چهارچوب این تفاهم نامه برای طرفین لازم الاجراست. -وزیر نیرو- معاون رییس قوه قضاییه و رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر امور حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره ۱۴۰۲/۷۲۹۶۶/۴۱۰/د مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۷ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

۱- مطالب مطروحه مبنی بر این که اسناد مالکیت صادره بستر رودخانه ها به نام وزارت نیرو یا قوه مجریه یا در مالکیت آنها است مقرون به صحت نیست و اساساً این اسناد از باب مالکیت اداری (مدیریتی) بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوری اسلامی ایران که همانا حکومت جمهوری اسلامی ایران است صادر می گردد و نمایندگی دولت جمهوری اسلامی ایران در مقوله مدیریت و اداره کلی آنها (حفاظت و نگهداری بستر رودخانه ها از طریق اقدامات اجرایی و قضایی و امثالهم) در چهارچوب وظایف و اختیارات قانونی به وزارت نیرو سپرده می شود هر چند که این امر، نافی وظایف دستگاه های اجرایی دیگر در انجام وظایف قانونی خود در رودخانه ها (مانند پیشگیری و ممانعت و جلوگیری از آلودگی منابع آب یا حفاظت از اکوسیستم آنها) نخواهد بود.

۲- صدور اسناد مالکیت بستر رودخانه ها ناشی از تکلیف قانونگذار در مواد ۳ و ۹ قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور (مصوّب ۱۳۹۳) مبنی بر صدور سند مالکیت حدنگار برای کلیه املاک تحت اداره وزارت نیرو می باشد. تثبیت مالکیت اموال دولتی و صدور اسناد مالکیت به نام دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت خانه متولی مندرج در قانون به معنا و مفهوم مالکیت در حقوق خصوصی نبوده و مالکیت در حوزه حقوق عمومی به مفهوم دستگاه میباشد که اراده خود را از طریق قانون و مجاری ذیربط اعمال می نماید.

۳- شایان ذکر است سابقاً تفاهم نامه سه جانبه مورخ ۱۳۹۷/۴/۱۹ فی ما بین وزارت نیرو، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور به همین دلیل مورد شکایت واقع و دادنامه صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۲۶ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۷ مبنی بر عدم ابطال توافق نامه مذکور صادر و اشعار می دارد؛ تفاهم نامه سه جانبه مورخ ۱۳۹۷/۴/۱۹ مغایر قانون و خارج از اختیار وضع نشده است و بند ۲ تفاهم نامه یاد شده هم تصریح دارد که «بستر رودخانه های دائمی و فصلی مسیل ها و انهار طبیعی تعیین شده توسط وزارت نیرو مشمول اخذ سند توسط سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری نمیگردند و چنانچه قبلاً به اشتباه سند بستر رودخانه به عنوان مصادیق مذکور صادر شده باشد از طریق واحدهای ثبتی با هماهنگی ادارات منابع طبیعی و آبخیزداری اصلاح میشود» که در متن تفاهم نامه نیز بند (۴-۶) به عنوان مستند قانونی به آن اشاره شده است. رأی به عدم ابطال صادر گردیده است و دادنامه مذکور در اختلاف نظر این وزارت با سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری برای صدور اسناد بستر رودخانه ها و آبراهه های کشور عزیز اسلامی ایران قاطع و رافع اختلاف فی ما بین میباشد و همچنین به موجب دادنامه قطعیت یافته هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری به شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۲۳۸۷۰۳ مورخ ۱۴۰۲/۲/۵ بر صلاحیت انحصاری وزارت نیرو شرکت های آب منطقه ای استانها در تعیین بستر رودخانه ها و عدم تسرّی مالکیت اشخاص بر بستر رودخانه ها مورد حکم واقع گردیده است. به عبارت دیگر به موجب تفاهم نامه مذکور، مالکیت بستر رودخانه ها در اختیار وزارت نیرو و شرکتهای آب منطقه ای قرار نمیگیرد. لذا موجبی برای ابطال آن متصوّر نمی باشد.

النهایه با تأکید بر این نکته که اسناد مالکیت صادره در محدوده های مزبور به نام دولت جمهوری اسلامی ایران بوده و ذکر نام وزارتخانه یا شرکتهای دولتی صرفاً جنبه نمایندگی داشته و با عنایت به این که دادنامه قطعیت یافته هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری و نیز دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری مؤید تجویز و لزوم صدور سند مالکیت بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی وزارت نیرو می باشد، لذا تقاضای رسیدگی و اتخاذ تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه از آن مقام قضایی مورد استدعاست.”

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۰۲۴ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۲ اعلام کرده است که:

رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیت

عطف به نامه شماره ۰۲۰۸۰۵۸ مورخ ۱۴۰۴/۱/۱۸

موضوع بندهای ۴-۵ و ۴-۱۱ ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۵/۲۹ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

از آنجا که تعدادی از موارد ذکر شده بر اساس شرع و آن گونه که در اصل ۴۵ قانون اساسی نیز ذکر شده است صرفاً در اختیار حکومت اسلامی است با توجه به تعبیر سند مالکیت که ظهور در ملکیت دارد و در نتیجه موارد مذکور ملک دولت تلقی شده است هر چند که باید قوانین را در مورد آنها رعایت کند اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به موارد مذکور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت در این موارد فقط اختیار اداره است نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۷/۱۵ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۰۲۴ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۲ در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است که از آنجا که تعدادی از موارد ذکر شده بر اساس شرع و آنگونه که در اصل ۴۵ قانون اساسی نیز ذکر شده است صرفاً در اختیار حکومت اسلامی است با توجه به تعبیر «سند مالکیت» که ظهور در ملکیت دارد و در نتیجه موارد مذکور ملک دولت تلقی شده است هر چند که باید قوانین را در مورد آنها رعایت کند اطلاق بندهای مورد شکایت در صدور اسناد مالکیت نسبت به موارد مذکور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالکیت در این موارد فقط اختیار اداره است نیازمند تصریح است که چنین تصریحی وجود ندارد. بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی اطلاق بند ۴-۵ و ۴-۱۱ ماده ۴ تفاهم نامه شماره ۱۴۰۲/۲۲۳۴۰/۶۰/۱۰۰ مورخ ۱۴۰۲/۴/۴ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وزارت نیرو در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود.

این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی (مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری