دادنامه شماره ۱۲۱۲-۱۳۱۳-۱۳۱۴ مورخ ۱۳۹۸/۶/۲۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۲۶؍۶؍۱۳۹۸ شماره پرونده: ۹۷؍۳۲۱۷، ۹۷؍۲۹۷۱، ۹۷؍۱۶۲۱ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان مصطفی خیری زاده، محمد طاهر صفرزاده عربی، محمدحمید شهریور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه شماره ۳۷۸۷۶؍ت۵۵۰۶۸هـ-۲۹؍۳؍۱۳۹۷ هیأت وزیران
گردش کار: الف: آقایان محمدطاهر صفرزاده عربی و محمدحمید شهریور به موجب دادخواست های جداگانه ولی کاملاً مشابه ابطال تصویب نامه شماره ۳۷۸۷۶؍ت۵۵۰۶۸هـ- ۲۹؍۳؍۱۳۹۷ هیأت وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
” همان طور که مستحضرید هیأت وزیران در بیستم خرداد ماه سال جاری (۲۰؍۳؍۱۳۹۷) لایحه ای را با پیشنهاد وزارت کشور تصویب نمودند، مبنی بر اینکه محل های «تجمع های گروه های مختلف مردمی» را به طور کلی در تهران به سه مکان ۱- برخی ورزشگاه ها ۲- برخی بوستانها ۳- ضلع شمالی مجلس شورای اسلامی و در سایر شهرها در محل هایی با شرایطی به شدت محدود کرد. به هر حال این مصوبه از جهاتی ممکن است مثبت ارزیابی شود. کما اینکه دولت محل های همیشه آزادی برای تجمعات در نظر گرفته، ولی با دقت بیشتر در مبانی حقوق شهروندی و الزامات قانونی ایرادات جدی و متعددی به آن وارد است که اجمالاً این ایرادات عبارتند از اینکه:
۱- طبق اصل ۲۷ قانون اساسی، اصل بر آزادی تجمع است و این اصل قابل محدود کردن نمی باشد الا دو شرطی که در خود قانون به آن تصریح شده است که شامل « ۱- عدم حمل سلاح ۲- مخل مبانی اسلام نباشد» می باشد اما در مصوبه شاهد ذکر مواردی هستیم که محدود کننده این اصل می باشند که شامل: ۱) محدود کردن تجمعات به مکانهای مشخص. ۲) منوط کردن اجتماعات به اخذ مجوز و نظارت پیشینی دولت بر اجتماعات.
محدود سازی تجمعات مخالف با سیاستهای دولت سبب خواهد شد که در عمل دچار یک خودتشخیصی باشیم چرا که ساز و کار مشخصی برای تعیین و تشخیص ملاکهای بیان شده در اصل ۲۷ در عمل پیش بینی نشده است.
بنا بر بند ۶ ماده ۱۱ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه های سیاسی: «ماده ۱۱- وظایف و اختیارات کمیسیون احزاب مطابق مفاد این قانون بر اساس زیر است: … بند ۶- بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست تجمعات و راهپیمایـی ها» وظیفـه ارائـه مجوز بـرای راهپیمایی احـزاب و جمعیتهای سیاسی بر عهده کمیسیون هیأت احزاب می باشد اما این اجازه در مورد اجتماعات مردمی و خارج از چارچوب تعیین شده در قانون مذکور نه به کمیسیون مذکور و نه به دولت واگذار نشده است.
۳) عدم استفاده از شروط مذکور در اصل ۲۷ در مصوبه هیأت دولت. ۴) دور بودن و عدم دسترسی به ارگانها و نهادهای دولتی برای بیان اعتراض.
۲- سلب آزادی اجتماعی و سیاسی مردم (اصل ۸ و ۲۷) توسط دولت که این برخلاف اصل ۹ نیز می باشد، قانونگذار ذیل اصل ۹ بیان می دارد: « هچ فردی یا گروه یا مقامی حق ندارد به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه ای وارد کند و هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادیهای مشروع را، هر چند با وضع قوانین و مقررات سلب کند.»
۳- حق تشکیل اجتماعات و راهپیمایی ها از حقوق مسلم فردی و اجتماعی اشخاص است که طبق اصل ۲۰ قانون اساسی همگان از آن برخوردارند و بر حسب بند ۷ اصل ۳ قانون اساسی بر حسب قانون باید تامین شود، سلب این حق در شرایط عادی با موازین شرعی و قانون اساسی مغایرت دارد.
۴- بنا بر ذیل اصل ۱۳۸ که قانونگذار بیان می دارد: « هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد» و با توجه به ادله بیان شده به نظر می رسد تصویب « تصویب نامه در خصوص تعیین محل های مناسب برای تجمع های گروه های مختلف مردمی، مصوب ۲۰؍۳؍۱۳۹۷» برخلاف اصول قانون اساسی و روح و قوانین بیان شده می باشد و با توجه به مشروح مذاکرات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با استناد به اصل ۱۳۸ قانون اساسی این مصوبه ناقض قوانین بالادستی است و از این رو فاقد ارزش قانونی می باشد.
۵- در این مصوبه به اصل ۱۳۸ قانون اساسی استناد شده است در حالی که این اصل تصریح می دارد که هیأت وزیـران صرفاً حـق دارد برای « انجام وظایف اداری و تـامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد.» در حالی که برگزاری راهپیمایی و تجمعات مشمول این موارد نمی شود و هیأت وزیران صلاحیت وضع و تصویب آیین نامه در این مورد را ندارد.
۶- با توجه به نظر شماره ۴۰۴۱-۱؍۵؍۱۳۶۴ شورای نگهبان در رابطه با نامه شماره ۱۴۶۳-ق-۱؍۵؍۱۳۶۴ لایحه دریافت خروج از کشور به طریق اولی می توان این طور دریافت که حق آزادی اجتماعات (آزادی های سیاسی و اجتماعی ملت) اهم از حق مسافرت وحق سفر است لذا نظر شورای نگهبان در این مورد هم صدق می کند و این مصوبه مصداق کامل سلب حقوق سیاسی و اجتماعی عموم مردم (ملت) می باشد. لذا با توجه به ادله بیان شده خـواهشمندیم تـا در جهت ابطال مصوبـه هیـأت وزیـران مصوب ۲۰؍۳؍۱۳۹۷ بـا موضوع آزادی تجمعات گروه های مختلف مردمی، که در تعارض با قانون بالادستی خود یعنی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نقض آشکار حقوق شهروندی ملت می باشد اقدام به عمل آورید.”
ب: آقای مصطفی خیری زاده به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه شماره ۳۷۸۷۶؍ت۵۵۰۶۸هـ-۲۹؍۳؍۱۳۹۷ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” ریاست محترم دیوان عدالت اداری
احتراماً به عرض می رساند: هیأت وزیران در تاریخ ۲۰؍۳؍۱۳۹۷ اقدام به تصویب مصوبه ای در خصوص تعیین «محل های مناسب برای تجمع های گروه های مختلف مردمی» نموده است، از آنجا که مصوبه یاد شده مغایرت آشکار با اصل بیست و هفتم و مخالفت با اصل نهم قانون اساسی دارد، تقاضای ابطال مصوبه فوق الذکر را دارم. همچنین با توجه به برتری قانون اساسی و لزوم جلوگیری از نقض آشکار این میثاق ملی از سوی قوه مجریه، تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه از سوی وزارتخانه های کشور، اطلاعات و ورزش و جوانان را دارم. مصوبه یاد شده بنا به دلایل ذیل در مغایرت آشکار با اصل بیست و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی (به اختصار قانون اساسی) می باشد:
۱- مطابق اصل بیست و هفتم قانون اساسی « تشکیل اجتماعات و راهپیمایی ها» با رعایت دو قید «بدون حمل سلاح و مخل به مبانی اسلام نباشد» آزاد می باشد. شورای نگهبان به عنوان مفسر قانون اساسی در نظریه شماره ۲۹۹۰-۲۵؍۴؍۱۳۶۰ بر تشکیل تجمعات صرفاً با دو قید یاد شده در اصل فوق تاکید نموده و وضع هرگونه قید و شرط دیگری را مغایر اصل بیست و هفتم قانون اساسی دانسته است، لذا این مصوبه به دلیل تعیین اماکن مناسب در مقابل اماکن نامناسب و لزوم هماهنگی با وزارت ورزش و جوانان برای تجمع در اماکن بند «یک» شق «الف» مصوبه (ورزشگاه ها) و همچنین در شق «ب» با تعیین شرایط سلبی و ایجابی مخصوص برای اماکن مناسب و به تبع آن ایجاد اماکن نامناسب در سطح کشور، حق آزادی تجمع ملت را تحدید و سلب نموده است و در مغایرت آشکار با اصل یاد شده می باشد.
۲- در اصل بیست و هفتم قانون اساسی اقدام به تعیین دو قید ضروری «عدم حمل سلاح و عدم اخلال به مبانی اسلام» ذکـر شده است، امـا در هیچ کجـای این مصوبـه این قیود اساسی تکرار یا تعیین نشده است. لذا مطابق این مصوبه می تـوان در اماکن مناسب تعیین شده به صورت مسلحانه تجمع کرد یا راهپیمایی برخلاف مبانی اسلام ترتیب داده، در نتیجه از این نظر نیز با اصل بیست و هفتم قانون اساسی در مغایرت و تضاد آشکار می باشد.
۳- مطابق اصل نهم قانون اساسی هیچ مقامی حتی با وضع قانون و مقررات حق سلب آزادی های مشروع ملت را ندارد، این معنی در ماده ۵۷۰ قانون مجازات اسلامی (کتاب پنجم، تعزیرات مصوب ۱۳۷۵) نیز ذکر شده و برای آن مجازات کیفری سنگینی نیز وضع شده است، لذا بنا به مراتب فوق امکان تحدید و سلب آزادیهای ملت (حق آزادی تجمع) به وسیله مصوبه هیأت دولت وجود ندارد و خارج از حیطه اختیارات این نهاد می باشد.
در پایان مستدل به توضیحات یاد شده و مستند به اصول یکصد و هفتادم، یکصد و هفتاد و سوم و بند «دو» اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی و مواد ۱۲ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه یـاد شده را تقاضامنـدم. النهایه بـا توجه به اصل برتری قانون اساسی و لزوم جلوگیری از نقض آشکار و نظام مند قانون اساسی به وسیله قوه مجریه و به جهت عدم جبران عواقب احتمالی تجمعات برگزار شده مطابق این مصوبه مستند به ماده ۳۴ و ۳۶ قانون اخیرالذکر تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه به وسیله وزارتخانه های کشور، اطلاعات و ورزش و جوانان را دارم.”
متن تصویب نامه مورد اعتراض به شرح زیر است:
” وزارت کشور- وزارت اطلاعات- وزارت ورزش و جوانان
هیأت وزیران در جلسه ۲۰؍۳؍۱۳۹۷ به پیشنهاد وزارت کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد: محل های مناسب برای تجمع های گروه های مختلف مردمی به شرح زیر تعیین می شود:
الف- در تهران:
۱- وزرشگاه های دستجردی، تختی، معتمدی، آزادی و شهید شیرودی (با هماهنگی وزارت ورزش و جوانان)
۲- بوستان های گفتگو، طالقانی، ولایت، پردیسان، هنرمندان و شهر
۳- ضلع شمالی مجلس شورای اسلامی.
ب- در سایر شهرها:
شوراهای تامین برای شهرهای با جمعیت کمتر از یک میلیون نفر، یک محل و با جمعیت بیش از آن، دو محل را با لحاظ شرایط زیر تعیین می کنند:
۱- قابلیت دسترسی و داخل در محیط شهری.
۲- تناسب وسعت محل اجتماع با جمعیت.
۳- امکان دیده شدن و شنیده شدن صدای تجمیع کنندگان برای سایر شهروندان و رسانه ها.
۴- قابلیت حفاظت انتظامی و امنیتی محل.
۵- فراهم بودن امکان حضور فوری نیروهای امدادی در محل در صورت ضرورت.
۶- دور بودن از محل های دارای رده های حفاظتی.
۷- عدم ایجاد اخلال جدی در خدمات رسانی روزانه دولت و بخش عمومی به مردم.
۸- دور بودن از محل های دارای تردد زیاد و عدم ایجاد انسداد شدآمدی (ترافیکی) غیرقابل انتقال به سایر مسیرها.
۹- عدم قرار گرفتن ناخواسته دیگران در تجمع یا تسهیل پیوستن افراد با انگیزه های دیگر به آن.
۱۰- حتی المقدور عدم ایجاد اخلال شدید در کسب و کار و فعالیت روزانه سایر شهروندان- معاون اول رئیس جمهور ”
در پاسخ به شکایات مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۲۲۶۷۴؍۳۶۸۱۳-۱۹؍۹؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:
” جناب آقای دربین
مدیرکل محترم هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری
۱- برابر اصل ۲۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مقرر گردیده است:
« اصل بیست و هفتم: تشکیل اجتماعات و راه پیماییها، بدون حمل سلاح، به شرط آن که مخل به مبانی اسلام نباشد آزاد است.»
همچنین مطابق اصول ۹ و ۴۰ قانون اساسی نیز عنوان شده است:
« اصل نهم: در جمهوری اسلامی ایران آزادی و استقلال و وحدت و تمامیت ارضی کشور از یکدیگر تفکیک ناپذیرند و حفظ آنها وظیفه دولت و آحاد ملت است. هیچ فرد یا گروه یا مقامی حق ندارد به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه ای وارد کند و هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادیهای مشروع را هر چند با وضع قوانین و مقررات سلب کند.
اصل چهلم: هیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد».
۲- با توجه به موارد مذکور، برابر ماده ۱۰ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه های سیاسی ( مصوب ۱۳۹۵) کمیسیون احزاب با عضویت نمایندگان قوای سه گانه تشکیل و برابر بند ۶ ماده ۱۱ همان قانون «بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست برگزاری تجمعات و راهپیمایی ها» از وظایف و اختیارات این کمیسیون عنوان شده است. همچنین برابر بند (خ) ماده ۱۳ همان قانون نیز «برگزاری راهپیمایی ها و تشکیل اجتماعات حسب مورد با اطلاع و صدور مجوز وزارت کشور و استانداری با رعایت بند ۶ ماده ۱۱ این قانون و اصل بیست و هفتم (۲۷) قانون اساسی» از حقوق و امتیازات احزاب دارای پروانه فعالیت ذکر شده است.
۳- از سوی دیگر برابر بند ۳ ماده ۴ قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۶۹) «تامین امنیت برای برگزاری اجتماعات، تشکلها، راهپیمایی ها و فعالیتهای قانونی و مجاز و ممانعت و جلوگیری از هرگونه تشکل و راهپیمایی و اجتماع غیرمجاز و مقابله با اغتشاش، بی نظمی و فعالیتهای غیر مجاز» نیز از ماموریت و وظایف نیروی انتظامی عنوان شده است. همچنین ماده ۱ قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور ( مصوب ۱۳۶۲) مقرر می دارد:
«ماده ۱- به منظور بررسی جریانات و پیش آمدهای عمده و اساسی امنیت داخلی و اتخاذ تصمیمات و تدابیر هماهنگ در جهت پیشگیری و مقابله با مسائل مربوط به آن شورای امنیت به مسئولیت وزیر کشور عهده دار وظایف زیر خواهد بود: الف- جمع بندی و بررسی اخبار و گزارشات و تجریه و تحلیلهای مربوط به وقایع حساس امنیتی- سیاسی-اجتماعی کشور جهت بهره برداری سریع به منظور ترسیم وضع موجود و پیش بینی تحولات آتی.
ب- برقراری ارتباط با شورای تامین استانها و دریافت گزارشات نوبه ای از وضع امنیتی، سیاسی، اجتماعی هر استان» و در مواد (۶، ۷ و ۸) همان قانون، شوراهای تامین استان و شهرستان و بخش نیز با وظایف و اختیارات مشابه شورای امنیت کشور در محدوده تقسیمات کشوری مربوطه تشکیل می گردند.
۴- علاوه بر موارد مرقوم، لازم به ذکر است مواد (۵، ۸ و ۲۰) آیین نامه چگونگی تامین امنیت اجتماعات و راهپیمایی های قانونی (مصوب ۱۳۸۱ هیأت وزیران) در این رابطه اشعار می دارد:
« ماده۵- شوراهای تامین، محل های مناسبی را برای برگزاری مراسم تعیین می کنند و سعی می شود مراسم در این محل ها برگزار شود.
تبصره۱- محل های تعیین شده (پارکها و میادین) داخل شهرها خواهند بود که ویژگی های دیگر آن متعاقباً به وسیله دبیرخانه شورای امنیت کشور به شورای تامین اعلام خواهد شد.
تبصره۲- در موارد استثنایی، بنا به پیشنهاد برگزار کنندگان و تایید شورای تامین، می توان تجمع را در محل دیگری برگزار نمود.
ماده۸- تامین حفاظت و امنیت این گونه مراسم برابر قانون (بند ۳ ماده ۴ قانون ناجا و سایر قوانین) به عهده نیروی انتظامی بوده و نیروی انتظامی در این زمینه پاسخگو خواهد بود.
ماده۲۰- تامین حفاظت و امنیت مراسم قانونی شامل مسیرهای وصولی به محل مراسم و خروجی های آن تا پراکنده شدن جمعیت می گردد.» در ضمن سایر احکام مربوطه جهت نحوه برگزاری تجمعات موصوف و تامین نظم وامنیت عمومی نیز در مقرره یاد شده پیش بینی گردیده است.
در خاتمه با توجه به موارد معنونه و مستنداً به اصل ۱۳۸ قانون اساسی (صلاحیت دولت در تدوین آیین نامه اجرایی قوانین …) و اینکه برگزاری تجمعات و راهپیمایی قانونی باید با لحاظ تامین نظم و امنیت عمومی و رعایت شاخص های مربوطه از جمله شاخصهای مقرر در ذیل بند (ب) مصوبه مورد بحث (از قبیل: تناسب وسعت محل اجتماع با جمعیت، قابلیت حفاظت انتظامی و امنیتی محل، فراهم آمدن امکان حضور فوری نیروهای امدادی، دور بودن از محل های دارای رده های حفاظتی، عدم ایجاد اخلال در خدمات رسانی به مردم، عدم انسداد ترافیکی و اخلال در کسب و کار مردم و …) باشد صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۶؍۶؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
تصویب نامه مورد شکایت که محل های تجمع گروه های مختلف در تهران و شهرستانها به محل های مشخص محـدود شـده اولاً: با اصل ۲۷ قانـون اساسی کـه تشکیل اجتماعـات و راه پیمایی هـا را از حیث محل های اجتماعات علی الاطلاق آزاد اعلام کرده مغایرت دارد. ثانیاً: با عنایت به ماده ۱۱ قانون نحوه فعالیت احـزاب و گروه های سیاسی مصوب ۴؍۱۱؍۱۳۹۴ کـه وظایف و اختیارات کمیسیون احـزاب موضوع مـاده ۱۰ قانون مـذکور را احصاء کرده و مطابق بند ۶ مـاده ۱۱ قانون مرقوم بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست برگزاری تجمعات و راهپیمایی ها که مستلزم تعیین محل برگزاری آن نیز خواهد بود، یکی از وظایف و اختیارات کمیسیون مذکور می باشد، بنابراین مصوبه مورد اعتراض با قوانین مذکور مغایرت دارد و مستند بـه بند ۱ مـاده ۱۲ و مـاده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود./
محمدکاظم بهرامی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری