ابطال بند ۳ ماده ۵ آیین نامه اجرایی ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۱۰/۹

شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۴۴۰۲

شماره پرونده: ۰۴۰۰۴۷۳

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳ ماده ۵ آیین نامه اجرایی ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان (موضوع تصویب نامه شماره ۹۴۳۹۵/ت ۶۰۰۲۷هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲ هیئت وزیران)

دادخواست معاونت حقوقی سازمان بازرسی کل کشور

گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای به شماره ۴۹۴۶۷۴ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۲۵ اعلام کرده است که:

“به استحضار می رساند؛ قانونگذار در ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان چنین مقرّر کرده است:

«در راستای توسعه صنایع دانش بنیان مرتبط با انرژی‌های تجدیدپذیر و توسعه بازار برای این صنایع و تولید برق پاک در محل مصرف، صنایع با قدرت بیشتر از یک مگاوات موظّفند معادل یک درصد (۱٪) از برق مورد نیاز سالانه خود را از طریق احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر تأمین نمایند و این میزان در پایان سال پنجم حداقل به پنج درصد (۵٪) برسد در غیر این صورت وزارت نیرو موظّف است درصد ذکر شده از برق مصرفی این صنایع را با تعرفه برق تجدیدپذیر محاسبه نموده و از صنایع اخذ نماید. مبالغ فوق ضمن تفکیک از قبوض برق، به میزان پنجاه درصد (۵۰٪) با رعایت اصل پنجاه و سوم (۵۳) قانون اساسی، مستقیماً صَرف خرید تضمینی برق تجدیدپذیر می گردد. به میزان بیست و پنج درصد (۲۵٪) نیز پس از واریز به حساب خزانه داری کل کشور به حساب معاونت علمی و فناوری رئیس جمهور واریز می گردد تا صَرف حمایت از آزمایشگاه ها، شرکت‌های دانش بنیان، شتاب دهنده‌ها و سایر موارد مرتبط با توسعه برق گردد و مابقی از طریق خزانه داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صَرف پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس می شود صنایعی که ملزم به خرید در بهابازار (بورس) انرژی هستند، می توانند درصد فوق را از برق تجدیدپذیر عرضه شده در بازار (بورس) انرژی خریداری نمایند. آیین نامه اجرایی این ماده حداکثر ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون توسط معاونت علمی و فناوری رئیس جمهور با همکاری وزارتخانه‌های نیرو و صنعت، معدن و تجارت تهیه می شود و به تصویب هیئت وزیران می رسد.»

در همین راستا هیئت وزیران طی تصویب نامه شماره ۹۴۳۹۵/ت ۶۰۰۲۷ هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲ با موضوع «آیین نامه اجرایی ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان» نحوه اجرای ماده قانونی فوق الذکر را تبیین نموده است.

هیئت وزیران، در بند ۳ ماده ۵ تصویب نامه شماره ۹۴۳۹۵/ت ۶۰۰۲۷ هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲ مقرّر کرده است که بیست و پنج درصد (۲۵٪) از مبالغ اخذ شده از صنایع، بابت ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان به حساب صندوق نوآوری و شکوفایی به منظور پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس واریز گردد؛ در صورتی که قانونگذار در ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان مقرّر کرده وجوه موردنظر از طریق خزانه داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صَرف پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس شود نه این که به حساب صندوق نوآوری و شکوفایی واریز شود. به عبارت دیگر از نظر قانونگذار تسهیلات مذکور می بایست از طریق بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران پرداخت شود یعنی از طریق شبکه بانکی کشور، در حالی که صندوق نوآوری و شکوفایی یکی از سازمان‌های وابسته به نهاد ریاست جمهوری (معاونت علمی و فناوری رئیس جمهور) است و با تصویب مفاد بند مذکور، وجوه مورد بحث عملاً از چرخه شبکه بانکی خارج و به حساب صندوق نوآوری و شکوفایی واریز می شود. از طرف صندوق موصوف صرفاً می تواند براساس اساسنامه و مقرّرات مربوط به شرکت‌های دانش بنیان تسهیلات پرداخت نماید در حالی که جامعه هدف مورد نظر قانونگذار بخش خصوصی (در معنای عام) به منظور احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس است.

بنا به مراتب بند ۳ ماده ۵ تصویب نامه شماره ۹۴۳۹۵/ت ۶۰۰۲۷هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲ هیئت وزیران در خصوص نحوه مصرف وجوه دریافتی از صنایع بابت ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان مغایر با ماده قانونی یادشده و خارج از اختیارات قانونی واضع تشخیص و ابطال آن در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا می باشد.”

متن مقرره مورد شکایت

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” تصویب نامه شماره ۹۴۳۹۵/ت ۶۰۰۲۷هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲ هیئت وزیران

وزارت نیرو ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت ـ وزارت علوم، تحقیقات و فناوری ـ وزارت راه و شهرسازی ـ وزارت جهاد کشاورزی ـ معاونت علمی و فناوری رئیس جمهور

هیئت وزیران در جلسه ۱۴۰۱/۵/۲۶ به پیشنهاد معاونت علمی و فناوری رئیس جمهور (با همکاری وزارتخانه‌های نیرو و صنعت، معدن و تجارت) و به استناد ماده (۱۶) قانون جهش تولید دانش بنیان مصوّب ۱۴۰۱ـ آیین نامه اجرایی ماده مذکور را به شرح زیر تصویب کرد:

آیین نامه اجرایی ماده (۱۶) قانون جهش تولید دانش بنیان

ماده ۱ـ …………………

……………………

ماده ۵ ـ توانیر موظّف است با هماهنگی خزانه داری کل کشور تا زمان تعیین شده در تبصره ۲ ماده ۴ این آیین نامه نسبت به ایجاد زیرساخت لازم برای تفکیک مبالغ ناشی از اجرای این آیین نامه از مبدأ پرداخت، اقدام نماید به گونه ای که مبالغ دریافتی  به شرح زیر مستقیم به حساب ذی‌نفعان مربوط واریز گردد:

۱ـ …………………

۲ـ ………………..

۳ـ بیست و پنج درصد (۲۵٪) به صندوق نوآوری و شکوفایی براساس قوانین و مقرّرات مربوط، مطابق با رویّه تعیین شده توسط کارگروه به منظور پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس.

تبصره ـ مادامی که زیرساخت لازم به منظور واریز مبالغ از مبدأ صورت نپذیرفته باشد، خزانه داری کل کشور موظّف است براساس اعلام وزیر نیرو، درصدی از کلّیه وصول‌های قبوض برق مصرفی مشترکین را به شرح این ماده به صورت علی الحساب به حساب ذی‌نفعان واریز نماید. ـ معاون اول رئیس جمهور”

لایحه معاون امور حقوقی دولت

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۷۳۷۲/۶۳۶۷۱ مورخ ۱۴۰۴/۴/۲۸، ضمن ارسال نامه‌های شماره ۵۲۸۸۹۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۳/۳ وزارت صنعت، معدن و تجارت، ۱۱/۱۴۰۲۹۷ مورخ ۱۴۰۴/۴/۱۱ معاونت علمی و فناوری و اقتصاد دانش بنیان ریاست جمهوری و ۰۷۴۹۲۸/ص/۱۴۰۴ مورخ ۱۴۰۴/۳/۲۲ صندوق نوآوری و شکوفایی و تأکید بر مفاد آنها اجمالاً به طور خلاصه به شرح ذیل توضیحاتی داده است:

“صدر ماده ۵ آیین نامه  اجرایی ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان طی نامه شماره ۶۸۵۲۴/هـ ب مورخ ۱۴۰۱/۷/۲۰ رئیس مجلس شورای اسلامی مورد ایراد قانونی قرار گرفت و پس از اصلاحیه هیئت وزیران به شماره ۱۴۸۸۶۶/ت۶۰۵۶۷هـ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱۸ عدم مغایرت مصوبه مذکور به موجب بند ۶۲ جدول پیوست نامه شماره ۸۷۵۱۳/هـ ب مورخ ۱۴۰۱/۹/۱۳ رئیس مجلس شورای اسلامی به استناد قانون نحوه اجرای اصول هشتاد و پنج (۸۵) و یکصد و سی هشتم (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات پس از آن، احراز گردید. همچنین بر رعایت اصل پنجاه و سوم (۵۳) قانون اساسی و تشریفات قانونی تأکید شده است و در نامه رئیس مجلس شورای اسلامی واریز مبالغ مندرج در بندهای سه گانه ماده (۵) آیین نامه به حساب سه دستگاه مذکور در این ماده جهت هزینه کَرد، محل ایراد قرار نگرفته است.

با توجه به این که مرجع تصویب اساسنامه صندوق نوآوری و شکوفایی، هیئت وزیران است، واگذاری وظایف و اختیاراتی به صندوق مزبور، همچون «ارائه خدمات مالی و تسهیلاتی به شرکت‌ها و مؤسسات و فعالیت‌های دانش بنیان به صورت اعطای کمک بلاعوض و یارانه و تسهیلات کوتاه مدّت و بلند مدّت و ارائه خدمات ضمانت نامه ای به صورت مستقیم و غیر مستقیم» توسعه نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس با مشارکت فناوری‌های نو، طبعاً ذیل این حوزه قرار می گیرد. همچنین برابر عنوان و متن قانون از جمله بند (الف) ماده ۱ مبنی بر عبارت «توانایی‌های فناورانه داخلی»، قانون ناظر بر تولید دانش بنیان است فلذا حمایت صرف آیین نامه اجرای آن از تولید دانش بنیان، نقضی بر آن محسوب نمی شود ضمن آن که انتقال فرآیند اعطای تسهیلات از مسیر شبکه بانکی سنّتی به صندوق نوآوری که سابقه تخصّصی در ارزیابی طرح‌های فنّاورانه دارد، با هدف افزایش بهره وری، کاهش دیوان سالاری بانکی و هدفمند شدن منابع عمومی صورت پذیرفته و کاملاً با فلسفه قانون جهش تولید دانش بنیان هم راستا است.

فلسفه انتخاب صندوق نوآوری و شکوفایی از سوی هیئت وزیران برای عاملیت تسهیلات موضوع بند ۳ ماده ۵ آیین نامه مورد شکایت را در تبصره ۳ ذیل ماده آخر این مقرره باید جستجو نمود که «یکی از معیارهای اصلی اولویت نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس برای بهره مندی از تسهیلات موضوع این آیین نامه» را «استفاده از محصولات و خدمات دانش بنیان و یا محصولات ساخت داخل» دانسته و لذا بدیهی است صندوق فوق الذکر با توجه به شناخت، تجربه و اشراف بر موضوع تأمین مالی و حمایت از محصولات و خدمات دانش بنیان به عنوان عامل مالی، این تسهیلات را در چهارچوب مصوبه مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۸ هیئت امنای صندوق انتخاب شده است.

مطابق اصل پنجاه و سوم قانون اساسی و ماده ۱۵ آیین نامه مزبور، اولاً تمام وجوه ابتدا در مسیر قانونی خزانه داری کل کشور قرار می گیرد؛ ثانیاً تخصیص وجوه به صندوق نوآوری نیز مطابق احکام مصوّب و از طریق خزانه داری صورت می پذیرد.

بند (ب) ماده ۴ قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اختیارات بانک مرکزی را در ۱۱ مورد احصاء نموده، که پرداخت تسهیلات به بخش خصوصی و امثال آن اصولاً در دایره موارد ذکر نشده است.

برای پی بردن به مُراد قانونگذار از این عبارت باید به وظایف قانونی و مصرّح بانک مرکزی توجه نمود. بنا به جزء ۱۸ بند (الف) ماده ۴ قانون یاد شده، بانک مرکزی موظّف به ایفای نقش به عنوان بانکدار انحصاری دولت است و از این رو تمامی حساب‌های خزانه داری کل کشور نزد بانک مرکزی افتتاح شده و همچنین مطابق با ماده ۴۹ قانون مذکور، دولت و تمامی دستگاه‌های موضوع ماده ۲۹ قانون برنامه پنج ساله ششم [توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران]، موظّف به انجام عملیات از طریق این حساب‌ها هستند.

در نتیجه عبارت «از طریق خزانه داری و بانک مرکزی» ناظر به تمرکز درآمدها نزد خزانه داری و بانک مرکزی و تعیین محل تخصیص است و نه تعیین دریافت کننده مبالغ تخصیصی و عامل پرداخت تسهیلات به بخش خصوصی.

بنابراین متن قانون در مقام تعیین مُجرا و عامل پرداخت تسهیلات به بخش خصوصی نبوده و این امر مطابق با رویه معمول به آیین نامه اجرایی هیئت وزیران سپرده شده است تا عاملی را که این وظیفه قانونی را اجرایی می کند، تعیین نماید.

با عنایت به قسمت انتهای ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان که تصویب آیین نامه اجرایی را بر عهده هیئت وزیران قرار داده است می توان گفت که الزامات تصویب آیین نامه اجرایی، دارا شدن اختیار تعیین «فرآیندهای اجرایی» مرتبط و در چهارچوب قانون برای هیئت وزیران است و یکی از مصادیق تعیین فرآیندهای اجرایی، تعیین صندوق نوآوری و شکوفایی به عنوان عامل مالی و متولّی تأمین مالی و حمایت از محصولات و خدمات دانش بنیان با در نظر گرفتن نقش قانونی خزانه داری کل کشور (اصل ۵۳) و بانک مرکزی است. لذا از این حیث خدشه ای بر صلاحیت قانونی هیئت وزیران وارد نیست.

در خصوص «صندوق نوآوری و شکوفایی بنا به اساسنامه و مقرّرات مربوط تنها می تواند به شرکت‌های دانش بنیان تسهیلات پرداخت نماید در حالی که جامعه هدف موردنظر قانونگذار، بخش خصوصی (در معنای عام) به منظور احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس است» به استحضار می رساند:

اولاً در متن قانون «پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه» آمده است. هرچند لفظ بخش خصوصی به کار رفته در قانون فاقد قید است؛ اما هیچ صراحتی دال بر عمومیت و اراده عموم افراد بخش خصوصی در آن نشده است. به عبارت دقیق تر لفظ «بخش خصوصی به کار رفته در قانون مطلق است و نه عام. به این ترتیب ادّعای بکارگیری بخش خصوصی در معنای عام از سوی سازمان بازرسی کل کشور محل ایراد است. در نتیجه هیئت وزیران در مقام تعیین مصداق می تواند افرادی از بخش خصوصی ـ و نه همه آنها ـ را واجد شرایط دریافت این تسهیلات قرار دهد و این امر تعارض و مخالفتی با قانون نداشته و در نتیجه بند مورد ایراد در آیین نامه مصوّب قابل ابطال نیست.

ثانیاً چنانچه دریافت کنندگان این تسهیلات را، مشتمل بر شرکت‌های غیر دانش بنیان نیز بدانیم با توجه به آن که مرجع تصویب اساسنامه صندوق نوآوری و شکوفایی، هیئت وزیران است، تصویب وظایف و اختیاراتی برای صندوق توسط همان مرجع خارج از اساسنامه، بلامانع و مسبوق به سابقه است. بنابراین چنانچه اعطای تسهیلات به فعّالان بخش خصوصی غیر دانش بنیان نیز از سوی هیئت وزیران در نظر گرفته شده باشد، این امر خارج از اختیارات قانونی واضع آیین نامه محسوب نشده و در نتیجه بند مورد ایراد در آیین نامه مصوّب قابل ابطال نیست.

ثالثاً به نظر می رسد اعطای تسهیلات به بخش خصوصی غیر دانش بنیان نیز در شرایطی تعارضی با اساسنامه صندوق نداشته باشد. در بند ۴ ماده ۳ اساسنامه صندوق که موضوع فعالیت صندوق را تعیین می کند، «ارائه خدمات مالی و تسهیلاتی به شرکت‌ها و مؤسسات و فعالیت‌های دانش بنیان» به عنوان یکی از فعالیت‌های صندوق ذکر شده است؛ با این حال در بند ۱۳ ماده فوق «سایر حمایت‌ها و کمک‌های مالی بر اساس مصوبه هیئت امناء» آمده است که نشان دهنده امکان ارائه حمایت‌هایی غیر از اعطای تسهیلات به شرکت‌های دانش بنیان مشروط به تصویب هیئت امنای صندوق است. هیئت امنای صندوق نوآوری و شکوفایی مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۸ مصوّب نمود که «صندوق مُجاز به انجام عاملیت و استفاده از منابع سایر دستگاه‌ها مطابق با الزامات آنها است» به این ترتیب به صندوق اجازه داده شده است تا نسبت به اخذ عاملیت اقدام نموده و عملیات را مطابق با شرایط واگذارنده اعتبار به انجام رساند. از این رو با توجه به مصوبه هیئت امنای صندوق، عاملیت منابع و پرداخت تسهیلات از محل آن به فعّالان بخش خصوصی برای احداث نیروگاه‌های خورشیدی ـ مطابق با اساسنامه ـ امکان پذیر خواهد بود. صندوق با اخذ عاملیت تخصیص تسهیلات مزبور، هیچ الزامی به تخصیص آنها منحصراً به شرکت‌های دانش بنیان ندارد و مطابق قانون و آیین نامه وجوه مزبور به کلّیه شرکت‌های خصوصی و ذی‌صلاح می تواند تخصیص یابد.

در جدول شماره (۹) (شماره طبقه‌بندی ۵۶) قانون بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور  از «اعتبارات موضوع ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان (۵۰٪ ساتبا، ۲۵٪ سهم صندوق نوآوری و شکوفایی و ۲۵٪ سهم معاونت علمی ریاست جمهوری)» سخن به میان آمده و قانون بودجه سالانه کل کشور در سال ۱۴۰۳ نیز بر مصوبه هیئت وزیران مُهر تأیید نهاده است. بنا به مراتب فوق، تقاضای رد شکایت خواهان را دارد.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۱۰/۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان مصوّب ۱۴۰۱/۲/۱۱:

«در راستای توسعه صنایع دانش بنیان مرتبط با انرژی‌های تجدیدپذیر و توسعه بازار برای این صنایع و تولید برق پاک در محل مصرف، صنایع با قدرت مصرف بیشتر از یک مگاوات موظّفند معادل یک درصد از برق مورد نیاز سالانه خود را از طریق احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر تأمین نمایند و این میزان در پایان سال پنجم حداقل به پنج درصد برسد. در غیر این صورت وزارت نیرو موظّف است درصد ذکرشده از برق مصرفی این صنایع را با تعرفه برق تجدیدپذیر محاسبه نموده و از صنایع اخذ نماید. مبالغ فوق ضمن تفکیک از قبوض برق، به میزان پنجاه درصد با رعایت اصل پنجاه و سوم قانون اساسی مستقیماً صَرف خرید تضمینی برق تجدیدپذیر می گردد، به میزان بیست و پنج درصد پس از واریز به حساب خزانه داری کل کشور به حساب معاونت علمی و فناوری رییس جمهور واریز می گردد تا صَرف حمایت از آزمایشگاه ها، شرکت‌های دانش بنیان و شتاب دهنده‌ها و سایر موارد مرتبط با توسعه برق گردد و مابقی از طریق خزانه داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صَرف پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس می شود…»

با توجه به این که قانونگذار در قسمت اخیر ماده مذکور مقرّر نموده است که مابقی مبالغ موضوع این ماده (یعنی بیست و پنج درصد) از طریق خزانه داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صَرف پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس می شود و در بند ۳ ماده ۵ آیین نامه اجرایی ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان مقرّر شده است که بیست و پنج درصد از مبالغ مزبور به صندوق نوآوری و شکوفایی واریز می گردد تا به منظور پرداخت تسهیلات کم بهره به بخش خصوصی جهت احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک مقیاس پرداخت شود و در این مقرره عاملیت صندوق نوآوری و شکوفایی در پرداخت تسهیلات کم بهره جایگزین عاملیت خزانه داری کل کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در انجام این امر شده، لذا بند ۳ ماده ۵ آیین نامه اجرایی ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش بنیان با ماده ۱۶ قانون مذکور مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.